II. EL INSTITUTO
NACIONAL DE LA FAMILIA Y LA MUJER: ORÍGENES Y DESARROLLO
El original mecanismo
nacional en el Uruguay —el Instituto Nacional de la Mujer— se creó
el 5 de mayo de 1987, por decreto 226/87 del Poder Ejecutivo, dentro de
la órbita del Ministerio de Educación y Cultura (MEC). Su creación
respondía a la recomendación emanada de la Conferencia Latinoamericana
sobre Mujer Población y Desarrollo, convocada por el PNUD en Montevideo
en diciembre 1986 (párrafo 11). Según el decreto, el Instituto tenía
tres objetivos principales, que definían su trabajo como analítico,
consultivo y propositivo:
- hacer un
diagnóstico de la situación de la mujer en el Uruguay;
- propiciar las
reformas legislativas u otro tipo de políticas de acción,
necesarias para lograr la efectiva participación de la mujer en
la sociedad así como en la toma de deciones políticas;
- proponer las medidas
necesarias para ejecutar las decisiones adoptadas por la
Conferencia "MUJER, POBLACION, DESARROLLO".
(Citado
en folleto del Instituto Nacional de la Mujer, s. f.)
Es decir, el Instituto
original no fue pensado como ejecutor de políticas públicas, sino que
se concibió como el órgano rector y coordinador de políticas de la
mujer a implementar por otros organismos del estado.
Este rol se reflejaba en
su estructura interna, que consistió en una comisión interministerial,
integrada por delegados del MEC, el Ministerio de Salud Pública (MSP),
el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS), el Ministerio de
Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP), el Consejo del Niño, el
Instituto Nacional de Colonización, y el Congreso de Intendentes. El
decreto fundacional del Instituto también especificó que la integraran
dos representantes de organizaciones de la sociedad civil.
Al crearse, el Instituto
Nacional de la Mujer carecía de presupuesto propio y además los cargos
de sus integrantes eran honorarios. Por consiguiente, dependía del
trabajo no remunerado de gente que en general tenía importantes
compromisos en otros ámbitos, y que por lo tanto tenía poco tiempo
disponible para dedicar al trabajo del Instituto. Como resultado, en sus
primeros tres años de existencia, no se logró superar la etapa
diagnóstica para introducir una perspectiva de género en las
políticas de estado.
En cuanto a lo
diagnóstico, se realizaron investigaciones sobre la situación de la
mujer uruguaya en relación con siete áreas temáticas: educación,
trabajo, familia, salud, medios de comunicación, mujer rural y
legislación. También se crearon en Montevideo y en el interior del
país, en convenio con las Intendencias Municipales, los primeros
Centros de Información y Asesoramiento a la Mujer (CIAM), que —al
igual que el Instituto del que dependían— dejaron de funcionar al
efectuarse el cambio de gobierno a comienzos de 1990.
Durante el gobierno de
Luis Alberto Lacalle (1990-5) el Instituto se creó de nuevo por las
Leyes de Rendición de Cuentas números 16.226 (artículo 234) de 1991 y
16.320 (artículo 253) de 1992, consolidándose su estructura jurídica.
Se le cambió el nombre, designándolo el Instituto Nacional de la
Familia y la Mujer, y también hubo otros cambios sustantivos que lo
diferenciaban fundamentalmente de su predecesor.
Por un lado, el Instituto
ya no era concebido como una comisión horizontal, sino como una
dependencia de la Dirección General de Secretaría del MEC, con una
estructura interna vertical y jerárquica. Por lo tanto, no tenía
participación directa de representantes de otros ministerios y tampoco
se establecía como requisito en la normativa que lo regía ningún tipo
de mecanismo de participación o diálogo con organizaciones de la
sociedad civil.
Por otro lado, los
cometidos del INFM se ampliaron para incluir:
A. Promover, planificar,
diseñar, formular, ejecutar y evaluar las políticas nacionales
relativas a la mujer y a la familia;
B. Coordinar y coejecutar con los organismos estatales dichas
políticas, a través de la articulación de acciones y de la
capacitación de los recursos humanos, necesarias para la consecución
de sus cometidos;
C. Asesorar a los organismos estatales, sobre los temas de la mujer y
la familia, tanto a nivel nacional como departamental;
D. Coordinar y supervisar las actividades de sus dependencias;
E. Realizar convenios con los organismos internacionales de
cooperación técnica y financiera, de los cuales el país forma
parte.
(Artículo
234 de Ley 16.226 "Rendición de Cuentas y
Balance
de Ejecución Presupuestal", del 29 de octubre de 1991)
Así que el nuevo
Instituto se designó explícitamente como el organismo rector de
políticas públicas de la mujer, pero a diferencia del anterior
Instituto, esta función incluía el ser ejecutor (cometido A) o coejecutor
(cometido B) de esas políticas. Finalmente, el artículo 348 de la Ley
16.736 de Presupuesto Nacional para 1995-99 agregó un cometido más:
"F) Asesorar sobre la forma de prevenir la violencia sexual y
doméstica."
En esta misma ley
(artículo 370) se le asignó al Instituto una partida propia dentro del
presupuesto del MEC, de unos 50.000 dolares anuales, "para atender
sus gastos de funcionamiento y contrapartida nacional en proyectos de
cooperación externa". Esta suma se vio casi duplicada —a un
millón ciento sesenta y dos mil pesos uruguayos— en la Ley 17.296 de
Presupuesto Nacional de 2001 (artículo 306), a raíz de la presión
ejercida por la llamada "bancada femenina" del parlamento, una
coordinación interpartidaria de mujeres legisladoras.
Desde su refundación
hasta el presente, el INFM sigue teniendo como dependencias en el
interior del país centros de información (ahora denominados Centros de
Información sobre Derechos de la Mujer y de la Familia, CIDEMF),
creados en convenio con las Intendencias Municipales. Por otro lado, se
creó en 1992 el Centro de Prevención y Asistencia a las Víctimas de
Violencia Doméstica (CEPAVVD), para brindar un servicio de atención
directa a mujeres golpeadas, y en 1994 el Centro de Información y
Atención al Adulto Mayor. Bajo la actual administración, la red
nacional de CIDEMF ha sido expandido, creándose nuevos centros en
convenios con organizaciones no gubernamentales, mientras que el CEPAVVD
fue cerrado en enero de 2001 .
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