Ciclo de los proyectos y pautas ambientales del BID

El ciclo de un proyecto del BID comienza con las misiones de programación a países prestatarios, ejecutadas por personal especializado. Funcionarios y expertos locales se suman a los especialistas del BID para examinar los planes de desarrollo y programas de inversión del país, ayudar a identificar proyectos e informar los resultados a la administración del Banco. De este proceso de análisis y consultas (etapa de preparación) surgen las solicitudes de préstamos específicos. El Banco analiza la solicitud (etapa de análisis), determinando si el eventual prestatario tiene capacidad para ejecutar eficientemente el proyecto. En esta etapa se presta especial atención a su organización financiera, contable, administrativa y operativa. La evaluación técnica se concentra luego en los aspectos de factibilidad práctica del proyecto (planes, especificaciones, proyecciones, estimaciones de costos, aplicación de tecnología, etc.). La evaluación socio económica determina supuestamente los costos y beneficios del proyecto y su impacto en la generación de empleos, la distribución de ingresos, la producción y el comercio. La evaluación legal, por su parte, se concentra en la capacidad jurídica del prestatario para formalizar el préstamo y asumir las obligaciones derivadas del mismo.

A continuación viene la etapa de negociación de las condiciones del préstamo y aprobación del mismo por el Directorio Ejecutivo. Este organismo analiza el contrato propuesto por las partes y eventualmente lo aprueba.

La siguiente etapa es la de ejecución y supervisión del proyecto. Las representaciones del Banco en los países miembros latinoamericanos supervisan la administración y los desembolsos de cada préstamo (realizados en tramos) y siguen día a día la implementación de los proyectos. El prestatario, además de cumplir con las obligaciones financieras y ambientales derivadas del contrato, debe proporcionar al Banco informes periódicos, incluyendo estados financieros y evaluaciones de los resultados del proyecto. Antes del primer desembolso, el prestatario debe presentar un cronograma de los gastos de inversión, así como mantener una contabilidad detallada de los costos y de los servicios adquiridos dentro de cada categoría del proyecto.

Finalmente, el ciclo culmina con la etapa de evaluación final, diseñada "para mejorar futuros proyectos" del Banco.

Como se puede ver, salvo detalles menores, los procedimientos utilizadas por el Banco para seleccionar, implementar y evaluar los préstamos no son sustancialmente diferentes a los empleados por el Banco Mundial.

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El ciclo del proyecto en el BID

La nueva política ambiental

En 1990, en oportunidad de la VII Reposición General de Fondos, el BID formuló un conjunto de estrategias, procedimientos y pautas que entraron en vigencia ese mismo año. La fragilidad y la ambigüedad de estas pautas queda de manifiesto, entre otras cosas, en que la nueva estrategia se basa en "el reconocimiento de que el prestatario tiene la responsabilidad de realizar evaluaciones ambientales y el establecimiento de un sistema riguroso para vigilar el cumplimiento de los nuevos procedimientos durante la etapa de preparación del proyecto". El fundamento de esta resolución descansa en la creencia de que los países prestatarios "han dado carácter obligatorio a la preparación y aprobación de evaluaciones ambientales, con la información y participación del público", creencia que está lejos de ser compartida por las ONGs de los países miembros.

No obstante este punto de partida optimista, el BID creó también en 1990 una División de Protección del Medio Ambiente y un Comité del Medio Ambiente (CMA). Ambos se deberían encargar de garantizar la calidad ambiental de los proyectos financiados por el Banco, con la colaboración de asesores regionales en la materia y, últimamente, de especialistas sectoriales en medio ambiente.

El CMA, según las pautas establecidas por el Banco, "deberá asegurar que se tengan en cuenta los asuntos ambientales en todas las etapas del ciclo de los proyectos". Para ello, el CMA asigna una clasificación ambiental a cada operación, según el grado de riesgo ambiental que conlleve, la complejidad de los problemas y el análisis necesario. Esta clasificación asigna cuatro categorías posibles a cada uno de los proyectos: la categoría I comprende las operaciones cuyo impacto ambiental es juzgado positivo; por ejemplo, las operaciones para fortalecer las instituciones que se ocupan de asuntos ambientales. La categoría II abarca las operaciones que no tienen impacto sobre el medio ambiente, como los préstamos para la educación. Las operaciones que podrían tener efectos ambientalmente negativos, pero fácilmente identificables y para los cuales hay soluciones simples, se clasifican en la categoría III. Por último, las operaciones de la categoría IV son las que podrían tener un efecto ambiental negativo, importante y complejo, tanto directo como indirecto, que requiere considerable atención.

Cuadro 2.

Es significativo que durante 1993 sólo 3 proyectos -de un total de 221-fueron incluidos en la categoría IV. El Banco no prevé aún, aunque está estudiando esa posibilidad, la participación pública en las primeras etapas del ciclo para cuestionar la pertinencia de la clasificación realizada. Esto supone dar por buena dicha clasificación, cuando podrían existir dudas al respecto. Por ejemplo, préstamos que aparentemente no tienen ningún impacto ambiental negativo (y que son clasificados desde el inicio en las catgeorías I o II) podrían ser objeto de otra clasificación si hubiera oportunidad para la participación pública. Otro tanto sucede con los impactos sociales, generalmente desconocidos por haber sido las organizaciones ecologistas las que más han bregado para que se tuvieran en cuenta los impactos de los préstamos del Banco. Por citar sólo un ejemplo, un préstamo para "Inversiones para el desarrollo de comunidades campesinas" en Bolivia, ya no será clasificado -por su propia denominación- en ninguna categoría que exija una evaluación ambiental (y menos social, que directamente no está prevista en las pautas del BID). El préstamo financiará inversiones en agricultura e infraestructura en áreas rurales por un total de 12.5 millones de dólares. Pero cuando del "desarrollo de las comunidades campesinas" se pasa a la "infraestructura en áreas rurales", ya no parece tan evidente la prescindencia de evaluaciones ambientales.

Otro ejemplo de esta modalidad operativa es el Programa de reformas del sector público en Costa Rica -cofinanciado junto al Banco Mundial-, por un total de US$ 180 millones. La aparente inocuidad ambiental del préstamo, no puede ocultar las consecuencias sociales que el proyecto tendrá sobre la población local, por cuanto "facilitará una reforma profunda del sistema de seguridad social de Costa Rica, a fin de colocarlo en una situación institucional más sólida, pasando de un sistema garantizado por recursos públicos a uno basado en un fondo de capitalización. (...) En cuanto al gasto público, se apoyarán varias iniciativas importantes, entre ellas la continuación de un programa de privatización de fábricas de cemento, fertilizantes y bebidas alcohólicas, la reducción de los empleados del sector público no financiero en un plazo de tres años", etc. Estos ejemplos son pertinentes, por cuanto muestran casos de indudable impacto negativo sobre las poblaciones locales, sin que se hayan habilitado mecanismos de participación ciudadana para cuestionar las categorizaciones realizadas por el personal del Banco.

Hasta créditos para programas incluidos en la categoría I (de impacto ambiental positivo) deberían ser sometidos a consideración por las ONGs interesadas. Todos los préstamos destinados al "fortalecimiento de las instituciones ambientales" de los países miembros son invariablemente incluidos en esa categoría I. Dicha clasificación supone aceptar acríticamente que los emprendimientos realizados por todos los organismos estatales ambientales de la región son aceptables y que su acción tiene un resultado globalmente positivo.

En lo que se refiere a los escasos proyectos en los que el BID exige ese estudio de evaluación ambiental (categorías III y IV), "las autoridades nacionales -se afirma en el Informe de la VIII Reposición de Fondos-deberán patrocinar la realización de una evaluación ambiental de alta calidad, que refleje, entre otras cosas, la consideración de alternativas para los proyectos, los resultados de las consultas oportunas con las poblaciones afectadas y los costos y beneficios económicos de los efectos ambientales y/o medidas de protección". Cuando se trate de proyectos cuyos efectos sea posible detectar y controlar fácilmente, "el diseño respectivo deberá incluir medidas encaminadas a aliviar y controlar los daños ambientales". En rigor, esta es la única condición puesta en materia ambiental a los créditos de las categorías III y IV, en la que pueden apoyarse las ONGs y grupos afectados para recurrir los proyectos del BID, ya que en otro tipo de préstamos (ajustes estructurales, etc.), ´la atención se volcará hacia la capacidad institucional de respuesta que posea el país prestatario para hacer frente a las posibles consecuencias ambientales y sociales de esas inversiones.

El Banco se ha comprometido además a "garantizar que se tomen en cuenta debidamente las repercusiones sociales, culturales y ambientales de las operaciones". Por el momento, el único aspecto social considerado por el Banco es el relativo al reasentamiento de poblaciones afectadas por grandes proyectos de infraestructura. En la etapa de formulación del proyecto y durante su ejecución, se deberán incorporar los problemas de reasentamiento de poblaciones, con planes detallados para su ejecución como parte del proyecto. "Cuando un proyecto contenga un componente de reasentamiento, se preparará el plan en las primeras etapas del proyecto y deberá estar disponible cuando éste sea presentado al Directorio Ejecutivo para su aprobación. Dicho plan deberá incluirse en los resúmenes ambientales y en las evaluaciones de impacto ambiental". El plan incluirá la consulta con los afectados durante la etapa inicial y en el transcurso de la ejecución del proyecto.

Que la propia dinámica del Banco o la "responsabilidad del prestatario" no alcanzan para garantizar la participación de los afectados ni su satisfactorio reasentamiento, quedó en evidencia en el caso de la represa de Yacyretá. A juicio del propio Banco, "la Entidad Binacional Yacyretá, que es el organismo ejecutor, no ha podido llevar a cabo a satisfacción del Banco los componentes de medio ambiente y reasentamiento". Diez mil familias se vieron afectadas por el embalse, lo que suponía la construcción de viviendas, traslado de instalaciones públicas y servicios, comercios e industrias y otras actividades que afectaron la calidad de vida de las comunidades locales. El BID prevé ahora nuevos planes -y nuevas inversiones- para mitigar estos impactos, que hubieran podido anticiparse, de mediar mecanismos para la participación pública.

Finalmente, el BID posee dependencias para controlar y evaluar sus actividades. Los estados financieros son revisados por una firma de auditores externos, seleccionada cada año por la Asamblea de Gobernadores.

El Directorio Ejecutivo cuenta con un sistema de evaluación independiente de la Administración -la Oficina de Revisión y Evaluación Externa- que analiza los resultados y eficacia de las operaciones, verificando que se están cumpliendo las metas y condiciones establecidas. El Directorio se encuentra, sin embargo, en el proceso de reformular la función de evaluación dentro del Banco. Para ello se ha comprometido a crear una nueva Oficina de Evaluación (EVO), que "estará dotada de un alto grado de independencia y contribuirá a la transparencia del Banco, emprendiendo evaluaciones independientes y sistemáticas de las estrategias, políticas, programas, actividades y funciones (...) que utiliza el Banco". Dos son los reparos que han merecido este tipo de organismos de control:

• por un lado, que su independencia del sistema administrativo del Banco es relativa, por cuanto es un organismo que depende del Directorio Ejecutivo;