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Audiencias Públicas y conflictos sociales

Alain Santandreu

Las formas de participación ciudadana en los temas públicos se encuentran en debate en Uruguay. La realización de una serie de Audiencias Públicas por temas ambientales demuestra las potencialidades pero también las dificultades que encierra esta particular forma de participación ciudadana.

Muchas organizaciones sociales y grupos ciudadanos de Uruguay se encuentran preocupados por la falta de procesos participativos que permitan que su opinión sea considerada por las autoridades a la hora de gestionar recursos o aprobar proyectos que, a su juicio, ocasionan o pueden ocasionar graves impactos. Su preocupación se fundamenta en una premisa: asegurar que existan mecanismos participativos para que los posibles beneficiarios no se transformen en seguros damnificados.

En varios países de América Latina y el Caribe existen distintos mecanismos de participación ciudadana que buscan generar espacios de encuentro, control y gestión participativa en los temas públicos. En Bolivia, con la promulgación de la Ley de Participación Popular (Ley N░ 1.551) las comunidades tienen la capacidad de proponer, pedir, controlar y supervisar la realización de obras y la prestación de servicios en educación, salud, deporte, saneamiento básico, microrriego, caminos vecinales y desarrollo urbano y rural, promoviendo acciones relacionadas a la gestión y preservación del medio ambiente y el desarrollo sostenible. En Brasil, la alcaldía de Porto Alegre elabora el Presupuesto Participativo integrando en un proceso de discusión anual a diferentes sectores organizados de la sociedad civil. Esta experiencia iniciada en porto Alegre se ha ido extendiendo a otras ciudades generando instancias de información pública y mecanismos de debate, compromiso y control ciudadano sobre la labor estatal. Las consultas urbanas realizadas en ciudades como Maraguape (Brasil), Cap Haitien (Haití), Quito (Ecuador) o Puerto Cortés (Honduras) son ejemplos de mecanismos que persiguen la construcción de procesos de gobernabilidad participativa.

En este panorama, resulta llamativo el retraso que presenta Uruguay en la adopción de instrumentos modernos y efectivos que le permitan a la administración recabar la opinión de la sociedad, generando procesos sustantivos de participación y control en la gestión de los temas públicos. Seguramente esto se deba, entre otras causas, a las particularidades que presenta tanto el Estado como la sociedad civil. A los frenos propios del Estado uruguayo como el encauzamiento administrativo, la exigencia de la prueba técnica, la legitimación condicionada o la contaminación partidaria (Santandreu y Gudynas, 1996) debe agregársele la heterogeneidad propia de la sociedad civil, que presenta ritmos, mecanismos y formas de expresión sustancialmente distintos a los del Estado.

La heterogeneidad de la sociedad civil

Abordar la participación ciudadana requiere comprender la diversidad interna de la sociedad civil. Allí coexisten actores provenientes de ámbitos académicos como por ejemplo la Universidad o consultoras; con asociaciones civiles sin fines de lucro (ONG) y grupos ciudadanos.

Desde el punto de vista de su relación con el Estado, y pese a demandar mayores espacios de participación, los ámbitos académicos cuentan con mecanismos de diálogo y frecuentemente son considerados por el Estado en sus políticas públicas. Esto se debe entre otros factores, a su alto nivel de formalización, su capacidad de lobby y al valor asignado a la ciencia en nuestra cultura social y política.

Aunque con más dificultades, las ONG están participando en forma creciente en la gestión de temas públicos referidos básicamente a infancia, niñez y ambiente, aunque demandan la creación de nuevas formas de participación que no se limiten a la gestión permitiendo incorporar su punto de vista en el diseño de las políticas públicas. Al igual que los ámbitos académicos, las ONG se encuentran formalizadas, poseen personería jurídica, cuentan con personal rentado, mantienen una estructura estable y continuidad en su trabajo.

Sin embargo, para los denominados grupos ciudadanos la situación es bien distinta ya que generalmente carecen de respaldo legal desarrollando su trabajo en forma voluntaria y, en muchos casos, discontinua. Si bien realizan acciones propositivas, buena parte de estos grupos surgen a partir de acciones reactivas (protestas ambientales, por seguridad ciudadana o accidentes de tránsito, por citar sólo algunos ejemplos) lo que determina tanto su forma de organización como las características de su accionar, apelando frecuentemente “a prácticas nuevas y a estructuras organizativas para nada corrientes, que el Estado todavía no ha podido formalizar” (Santandreu y Gudynas, 1997a). Pero a diferencia de otros actores sociales, los grupos ciudadanos conocen las dinámicas locales y los valores sociales, históricos y culturales predominantes en los lugares en los que habitan. Sin embargo, al realizar valoraciones sociales y no técnicas sus puntos de vista suelen ser ignoradas por las administraciones a las que le resulta difícil traducir juicios, valoraciones y opiniones en datos posibles de ser evaluados.

Reconocer esta heterogeneidad resulta clave a la hora de buscar espacios de encuentro entre la administración y la ciudadanía que permitan mejorar las decisiones finales disminuyendo o incluso evitando la irrupción conflictos. Por este motivo, la diversidad propia de la sociedad civil debería ser vista como una característica potenciadora de los procesos, rica en opiniones y plural en sus puntos de vista y no como un obstáculo a la gestión de los temas públicos.

Las distintas formas de participación ciudadana

La modorra uruguaya parece sacudida por grupos ciudadanos que protestan pidiendo ser escuchados o reclamando nuevos mecanismos de participación. Algunas muy tímidas, como las reuniones de las Juntas de Riego, y otras tumultuosas, cono sucedió semanas atrás en San Jacinto al analizar la posible instalación en la zona de una planta incineradora de desechos hospitalarios, son ejemplos que demuestran el creciente interés ciudadano por participar.

Recientemente algunos organismos públicos han comenzado a convocar a las organizaciones sociales para que expresen sus puntos de vista. Estas consultas han asumido distintas formas que van desde reuniones puntuales a procesos que se extienden en el tiempo. Pero la existencia de instancias y mecanismos de consulta pública no aseguran que la opinión ciudadana sea tomada en cuenta, ya que, en muchos casos, tanto el tipo de reunión que se convoca como el proceso previo a la misma no aseguran una efectiva participación social.

En este sentido, no debemos confundir “instancias de consulta” con “procesos de participación ciudadana”. Las instancias de consulta generalmente se reducen a encuentros desarrollados en un único momento en los que la administración le pide a la ciudadanía su opinión sobre los aspectos que desea evaluar. Estas instancias generan una participación puntual y desordenada, en la que se mezclan valoraciones, dudas y propuestas. Por su parte, los procesos toman en cuenta los distintos momentos de la participación ciudadana, así como su heterogeneidad, generando mecanismos de acceso público a la información que democratizan el conocimiento permitiendo que las comunidades locales puedan mejorar sus opiniones.

Debemos distinguir las distintas formas de participación ciudadana que comienzan a desarrollarse en nuestro país. En el último tiempo, tanto el gobierno nacional como algunas intendencias han apelado a un tipo particular de participación que denominamos participación testimonial, un mecanismo por el cual los actores sociales son convocados a integrar comisiones en las que el Estado mantiene la potestad de la resolución final, buscando, por esta vía, legitimar su accionar. Otro mecanismo que representa una participación ciudadana mayor a la superficial es la participación consultiva por el cual la administración pública inicia una instancia de consulta con diferentes sectores de la sociedad enfatizando la necesidad de lograr la explicitación de los distintos puntos de vista ciudadanos. Una diferencia importante con el tipo anterior, es la posibilidad real que aquí existe de modificar las políticas puestas a consideración. Sin embargo, la mayor parte de las veces, tanto la dinámica como los mecanismos impulsados son dispuestos desde el Estado, bajo su propia lógica y con su propio ritmo generando desconfianzas, recelos y muchas veces frustración entre los convocados (Santandreu y Gudynas, 1997a).

Mientras que la participación superficial es limitada y condicionada, la participación profunda apuesta a procesos interactivos, dónde todos toman parte intercambiando sus saberes, actuando juntos, reconociendo al otro en su individualidad, y al grupo en su autonomía (Gudynas y Evia, 1992; Santandreu y Gudynas, 1997a).

Una forma particular de participación ciudadana que ha comenzado a desarrollarse recientemente en nuestro país son las Audiencias Públicas. Examinemos primero sus objetivos y modo de funcionamiento para discutir luego su eficacia tomando como ejemplo las Audiencias Públicas convocadas para temas ambientales.

Las Audiencias Públicas

Las Audiencias Públicas son espacios de encuentro entre los ciudadanos y quienes tienen la responsabilidad de tomar las decisiones. Buscan incorporar el punto de vista, deseos y conocimiento de las comunidades locales como modo de mejorar la información con que cuentan quienes deben tomar las decisiones. Las Audiencias Públicas persiguen como principal objetivo lograr el involucramiento de las personas en la gestión de los temas públicos, asegurándoles un mayor nivel de información y espacios para expresar sus puntos de vista (Sabsay. 1993; Sabsay y Tarak. 1995; Santandreu y Gudynas. 1998). Pueden ser eventos puntuales o formar parte de procesos de consulta ciudadana, siendo convocadas tanto por la administración pública como por organizaciones de la sociedad civil.

Existen experiencias de convocatoria a Audiencias Públicas para el nombramiento de jueces, directores de entes públicos, etc. Por ejemplo, la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires (Argentina), en su Artículo 63, establece la convocatoria de Audiencias Públicas para que la autoridad encargada de tomar una decisión administrativa o legislativa escuche las opiniones, sugerencias, críticas y propuestas de los ciudadanos interesados, buscando mecanismos que permitan mejorar la decisión final, obteniéndose mayor legitimidad mediante la más amplia publicidad y transparencia. En Brasil, la reglamentación del Consejo Nacional de Medio Ambiente (CONAMA) establece en su Artículo 11 la posibilidad de convocar Audiencias Públicas "para información sobre el proyecto y sus impactos ambientales y discusión del Informe de Impacto Ambiental". También existen experiencias de Audiencias Públicas convocadas por ONG como es el caso de la ciudad de Puerto Madryn (Argentina), donde la Fundación Ambiente y Recursos Naturales impulsó, junto a la municipalidad, una experiencia de convocatoria a Audiencias Públicas para facilitar la participación ordenada de la comunidad en los procesos de toma de decisiones ambientales en el ámbito local.

Las Audiencias Públicas en nuestra legislación

Nuestra legislación incorpora las Audiencias Públicas como parte del proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Artículo 16 del Decreto 435/94). La reglamentación establece su carácter consultivo, siendo responsabilidad del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA) convocarlas cuando considere que “el proyecto implica graves impactos de orden cultural, social o ambiental”.

Las opiniones vertidas en el desarrollo de la Audiencia Pública son consideradas por la administración como insumos en su proceso de toma de decisiones. En el transcurso de la misma, los distintos puntos de vista son recogidos por escrito y elevadas a las autoridades presentes para su consideración. Por tratarse de un mecanismo de consulta no obligatorio, las opiniones vertidas en la Audiencia Pública no condicionan la decisión de la administración que se expresa en la resolución final. Tanto la administración pública como los impulsores del proyecto sujeto a evaluación, disponen de un tiempo para exponer las principales características del emprendimiento y las medidas de mitigación de los posibles impactos ambientales resultantes del mismo. En el transcurso de la Audiencia, no se promueve el diálogo entre las partes cada una de las cuales dispone de un tiempo para formular sus apreciaciones.

A nivel municipal no existe normativa que permita la convocatoria a Audiencias Públicas para la aprobación de proyectos que impliquen impactos ambientales sobre los ecosistemas locales ni se ha desarrollado experiencia alguna en este sentido.

Audiencias Públicas y conflictos ambientales

Cada vez con más frecuencia distintos grupos ciudadanos inician conflictos ambientales potentes enfrentándose a gobiernos y empresas por la construcción de obras de infraestructura, la instalación de nuevas fábricas o el mal funcionamiento de las ya existentes. El Mirador de Conflictos Ambientales de CLAES registra cerca de 60 conflictos ambientales en el período 1990-1999, la mayor parte de los cuales fueron generados por grupos ciudadanos enfrentados a problemas de contaminación (Santandreu, 1999a).

La existencia de mecanismos de participación ciudadana puede facilitar la toma de decisiones, generando compromiso y control por parte de las organizaciones sobre los gobiernos, llegando incluso evitar la irrupción conflictos ambientales. En este sentido, uno de los pocos mecanismos de consulta previstos por nuestra legislación son las Audiencias Públicas como parte de las Evaluaciones de Impacto Ambiental, que recién han comenzado a ser convocadas por el MVOTMA generando los primeros debates en torno a su utilidad y a los mecanismos seguidos para su realización.

La Audiencia Pública del Barrio Capra

La Audiencia Pública convocada por el MVOTMA como parte del procedimiento de autorización ambiental de una planta incineradora de residuos hospitalarios en el Barrio Capra, Departamento de Montevideo se transformó en el primer ejemplo de Audiencia Pública realizada en el país. En esa oportunidad, y pese a que la evaluación técnica del proyecto no enfrentaba ninguna observación, la Dirección Nacional de Medio Ambiente (DINAMA) consideró conveniente su convocatoria argumentando que “la localización del proyecto puede provocar potenciales conflictos debido a la proximidad de la Escuela Pública N║ 139”.

La Audiencia Pública fue convocada el 14 de enero de 1999 en las oficinas del MVOTMA. A la misma concurrieron técnicos gubernamentales, empresarios y algunos vecinos y productores de la zona acompañados por integrantes organizaciones ambientalistas. Para los vecinos y productores, enterados por la prensa de su realización, las respuestas dadas en la reunión no fueron convincentes y la resistencia vecinal a la instalación de la planta lejos de diluirse aumentó. En esta oportunidad, la participación de vecinos no organizados fue la chispa que generó un movimiento denominado Vecinos Contra la Contaminación que lideró la oposición local al proyecto. En una sociedad local desinformada la Audiencia Pública puso de manifiesto una de sus facetas, la de informar sobre el proyecto, sin embargo, no fue efectiva como parte del proceso de autorización de la planta ya que, casi un año después, la misma no se instaló en la zona (Santandreu. 1999b).

La Audiencia Pública en San Jacinto

El 26 de junio de 2000, el MVOTMA a través de la DINAMA, convocó una Audiencia Pública para recabar la información de las comunidades próximas a Estación Pedrera, Departamento de Canelones, donde se pretendía instalar una planta incineradora de residuos hospitalarios. La empresa había iniciado los trámites en la Intendencia Municipal de Canelones en 1999, luego que la comuna montevideana no autorizara la instalación de un emprendimiento similar en el Barrio Capra.

Enterados de la posibilidad de que se instalara una incineradora de similares características en Estación Pedrera, un grupo de vecinos y productores rurales de la zona comenzaron a movilizarse con un éxito singular: lograron más de 9.000 firmas de apoyo, siendo recibidos por el MVOTMA, las comisiones de Ambiente de la Junta Departamental de Canelones, la Cámara de Representantes y Senadores y el Intendente Municipal de Canelones. Para informar a los vecinos organizados en la “Comisión por Canelones Limpio” realizaron una serie de reuniones en distintas zonas próximas al lugar anunciado para la instalación de la planta y un llamado masivo a participar de la Audiencia Pública que convocó cerca de 1.000 personas, convirtiéndose en la Audiencia Pública más numerosa en la historia del país. La misma tuvo lugar en un club, con las gradas y parte de la cancha colmadas de vecinos, algunos con traje y corbata y otros, productores rurales que llegaban acompañados de sus familias. La oposición de los vecinos se fundó en aspectos ambientales (generación de dioxinas y furanos), económicas (zona dedicada a actividades agropecuarias y turísticas) y socioculturales (afectación “psicológica” o “emocional”).

En este conflicto la “Comisión por Canelones Limpio” desarrolló un planteo propio de un “conflicto de enfoque”, cuestionando la falta de políticas de ordenamiento territorial y la carencia de mecanismos de participación ciudadana para la toma de decisiones.

En una declaración leída en la Audiencia Pública por una integrante de la Comisión, los vecinos expresan con claridad el alcance de sus demandas: “en el decurso del proceso de contactos y estudio desarrollado las últimas semanas, nos hicimos conscientes de la importancia de la participación de la población en el proceso de instalación de plantas “con efectos potenciales negativos sobre el medio ambiente”. Tanto el proceso que nosotros vivimos, como el que nos precedió por parte de la empresa NATURAS S.A. en el Barrio Capra son ejemplos de las grandes limitaciones de la actual forma de tramitar las autorizaciones ante DINAMA y las Intendencias Municipales. La Audiencias Públicas, que la ley referida al tema prevé en forma no obligatoria como única instancia de información y consulta a la población parecen totalmente inadecuadas para lograr estos objetivos. La Comisión opina que el tema se debe rever, buscando la creación de varias instancias como parte de un proceso de información, en el cual los empresarios participen activamente junto a las autoridades de gobierno y la población sea informada en forma completa, objetiva y oportuna sobre emprendimientos que la van a afectar. Se evitaría así la generación de conflictos como los sucedidos y pérdidas de tiempo y dinero innecesarias. El hecho de saber que tienen por delante un proceso de este tipo obligaría a los empresarios a estudiar el tema con la debida atención, modificando proyectos y presentándolos de la forma más aceptable para los vecinos”.

Ambos ejemplos merecen ser tenidos en cuenta ya que alertan sobre la necesidad de generar un debate sobre los procesos y mecanismos de participación ciudadana desarrollados en nuestro país.

La participación ciudadana es un proceso

Cada convocatoria a una Audiencia Pública represente un verdadero desafío de construcción de gobernabilidad participativa, ya que, tanto la falta de experiencia gubernamental como las particularidades de la sociedad civil, transforman cada evento en una experiencia inédita.

Sin lugar a dudas, la realización de Audiencias Públicas es un mecanismo interesante de participación ciudadana, siempre que sean entendidas como parte de procesos que permitan a las comunidades locales obtener la información necesaria al momento de evaluar los proyectos y las políticas que pretenden implantarse. Su realización permite informar a los vecinos, generando un mayor involucramiento de las comunidades locales en el control de los temas públicos. Sin embargo, en ellas no se agotan las herramientas de participación ciudadana, en especias aquellas referidas a la gestión ambiental.

Por otra parte, debemos tener en cuenta que la realización de procesos participativos que incorporen Audiencias Públicas pueden beneficiar tanto a la ciudadanía como a la administración pública y las empresas. A la ciudadanía en tanto encuentra espacios en los que puede obtener información, desarrollar procesos de discusión social, formarse opinión sobre los emprendimientos cuestionados y eventualmente elaborar propuestas alternativas a los mismos. La posibilidad de incorporar el conocimiento y los saberes locales a los procesos de toma de decisión contribuye a generar formas de participación profunda. La administración, porque tiene la posibilidad de incorporar la evaluación social de los emprendimientos, generando espacios de intercambio y confianza mutua imprescindibles en una gestión participativa de los temas públicos. Finalmente, al democratizar la información y establecer mecanismos de diálogo, las empresas pueden evitar la irrupción de conflictos con las consiguientes perdidas de tiempo y dinero, generando un mejor relacionamiento con las comunidades en las que pretenden instalarse.

Por este motivo, en nuestro país deberíamos contar con procesos de participación ciudadana, que incluyan la convocatoria a Audiencia Pública como forma de asegurar la mayor participación social y transparencia democrática en la aprobación de emprendimientos que sean cuestionados socialmente o puedan afectar el ambiente. Pero además, la Audiencia Pública, en si misma, también debe ser vista como un proceso que requiere, a lo largo del tiempo, de varias reuniones con intercambio de información y posibilidad de diálogo y debate.

Las Audiencias Públicas deberían ser parte de la legislación nacional y municipal. La complementación de procesos participativos de consulta de alcance nacional y local, lejos de duplicar esfuerzos permitiría integrar la opinión de las comunidades locales a los distintos procesos de tomas de decisión.

A nivel nacional, debería asegurarse la más amplia información social, evaluando la posibilidad de abrir procesos de participación en los que se tenga en cuenta tanto las etapas preparatorias como los productos complementarios a la resolución oficial. En este sentido, la “etapa preparatoria” debe permitir que todos los interesados en la temática se encuentren ampliamente informados respecto a las instancias; puedan tener acceso a los proyectos de decisión; puedan realizar consultas a los técnicos, especialistas, ONG, oficinas estatales u otras instituciones que les permitan aclarar sus conocimientos en el tema; puedan presentar sus proyectos alternativos, etc. También debería estudiarse la posibilidad de contar con recursos públicos destinados a elaborar informes independientes que permitan a los grupos ciudadanos fundamentar sus puntos de vista. Finalmente, en la “etapa de resolución”, tendría que asegurar que la administración informe y fundamente de qué modo fueron considerados los diferentes puntos de vista, apreciaciones y comentarios vertidos a lo largo del proceso así como en la Audiencia Pública, haciendo explícitas las razones que la llevaron a su decisión (Sabsay, D. y Tarak, P. 1995).

A nivel departamental, su convocatoria debería ser responsabilidad del ejecutivo departamental, estableciéndose los temas, el carácter de la covocatoria, el momento en el que la misma se realiza en relación al proceso de toma de decisiones, los posibles participantes y la dinámica de funcionamiento. Tanto el seguimiento como la ejecución debería quedar a cargo del ejecutivo departamental quien tendría responsabilidad sobre la publicidad, convocatoria, desarrollo y devolución de los resultados a los participantes. Las Audiencias Públicas Municipales concebidas como parte de procesos participativos deberían realizarse como paso previo a la consideración de proyectos de inversión, infraestructura, ordenamiento territorial, manejo de áreas ecológicamente significativas, etc. y mucho antes de la toma de decisiones por parte de las autoridades.

La puesta en marcha de procesos de participación ciudadana seguramente contribuya, en forma sustantiva, a generar relaciones profundas entre los diversos actores de la sociedad civil y quienes tiene la responsabilidad de tomar las decisiones, beneficiando tanto a las comunidades como a los ambientes en los que estas se asientan.

• Este artículo es parte de la investigación sobre conflictos ambientales y herramientas de gestión ambiental participativas realizada por CLAES con apoyo de FESUR. Una primer versión de este trabajo fue presentada en el Seminario “Cinco años de Evaluación de la Ley de Impacto Ambiental”, desarrollado en la Sala de Conferencias del MVOTMA el 20 y 21 de octubre de 1999, organizado por el Ministerios de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA), la Universidad de la República (UR) e IFCA.

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