Serie: Economotropos (XXXVII)

A pesar de haber sido cuestionado hasta el cansancio, el Fondo Monetario Internacional no ha dejado de ser un organismo fundamental en la ingeniería financiera mundial. Razón por la cual parece conveniente echar luz sobre algunos aspectos de su organización y funcionamiento así como sobre sus relaciones con nuestro país.

La confusión respecto del verdadero cometido del FMI es considerable. Para algunos se trata de un banco central mundial que regula el sistema financiero. Para otros es una institución esencialmente política, destinada a propagar un determinado modelo de política económica. En el imaginario popular se lo considera un instrumento de dominación directa de Estados Unidos.

A los efectos de aclarar conceptos y permitir aquilatar el papel de este organismo abordaremos sucesivamente las siguientes cuestiones: su creación y los principales rasgos de su evolución en el tiempo, el mecanismo de toma de decisiones y el tema de la condicionalidad de los préstamos. Finalmente se analizará la situación actual de nuestro país en materia de deuda externa y las perspectivas de mediano plazo.

CREACION Y EVOLUCION

En los años que precedieron al fin de la segunda guerra mundial fue ganando consenso la necesidad de crear espacios de cooperación internacional que lograran evitar la repetición de los enormes problemas de la primera posguerra. A pesar del conflicto bélico, aún estaba fresco el recuerdo de las consecuencias de la gran depresión, con su secuela de proteccionismo y devaluaciones competitivas generalizadas. Las grandes potencias buscaban establecer un sistema que promoviera el comercio multilateral, con equilibrio de balanzas de pagos. En ese marco, en julio de 1944 se producen una serie de negociaciones en Bretton Woods, New Hampshire, que determinan la creación del F.M.I. y también del que posteriormente se conocería como Banco Mundial.

A las conversaciones se presentaron dos propuestas que venían respaldadas por las dos grandes potencias aliadas: el plan White, presentado por los EE.UU., y el plan Keynes, respaldado por Gran Bretaña. Ambos planes buscaban arribar a un sistema de cambios fijos, similar al que había funcionado hasta la primera guerra, en la creencia de que los tipos de cambio flexibles que predominaban al comienzo de la Segunda Guerra eran fuente de inestabilidad y perjudicaban el comercio internacional. Como reflejo de las relaciones de poder con que se salía del conflicto, la propuesta finalmente aceptada fue la impulsada por la potencia principal, los Estados Unidos. El convenio fue suscrito por 44 países y el Fondo comenzó a operar en 1945. Nuestro país se unió al Fondo el 11 de marzo de 1946.

Como objetivos fundamentales de la institución, se establecieron los siguientes: promover la cooperación monetaria internacional, facilitar la expansión y el crecimiento equilibrado del comercio internacional y procurar la estabilidad de los tipos de cambio.

En procura de tales objetivos, se le asignó al organismo una serie de funciones que pueden agruparse en tres:

a. Una función reguladora del sistema monetario internacional.

b. Una función crediticia, orientada a proporcionar asistencia financiera a los países miembros para solucionar problemas de balanza de pagos.

c. Una función consultiva, de asesoramiento y asistencia técnica.

El sistema establecido en Bretton Woods se basaba en tipos de cambio fijos con relación al dólar y un precio fijo del dólar en oro, 35 dólares la onza. EE.UU. se comprometía a comprar dólares a cambio de oro a esa paridad fija. Los demás países se comprometían a intervenir en los mercados de cambio para defender la paridad de sus monedas con respecto al dólar y, en teoría, Estados Unidos era responsable de mantener fijo el valor del dólar frente al oro. Para lograrlo tenía que mantener suficientes reservas de oro. Si Estados Unidos emitía en exceso, o sea si creaba demasiados dólares, el precio del oro tendería a subir, por lo que no podría mantener la paridad fija. En la práctica, los demás bancos centrales estaban dispuestos a mantener el vaolor de los dólares, porque esta era la moneda internacional.

El mecanismo de coordinación adoptado otorgaba un poder económico inmenso al país emisor de la moneda de reserva. Los déficit de Estados Unidos se financiaban con emisión, que iba a parar a los bancos centrales europeos, obligados a defender la paridad de sus monedas. Esto es lo que se conoce en la literatura económica como el problema de la enésima moneda. El sistema es estable mientras el país que emite la moneda de reserva pone en práctica políticas que benefician a la economía mundial en su conjunto, más allá de sus intereses puramente nacionales. Hacia 1965 estaba claro que Estados Unidos no seguiría cumpliendo ese papel. La situación finalmente colapsó en agosto de 1971, cuando el presidente Nixon decretó la inconvertibilidad de dólares por oro y, luego de algunos intentos fallidos de coordinación, hacia 1973 las principales monedas de los países industrializados comenzaron a flotar frente al dólar. Durante todo ese período (1945-1971), el FMI fue absolutamente tolerante con el país cuyas políticas amenazaban al sistema en su conjunto.

En realidad, el papel del organismo fue prácticamente inexistente en sus primeros años de vida, pero luego de la crisis de la deuda en los años ochenta su influencia se ha tornado fundamental. Hoy en día actúa como punto de referencia ineludible y su opinión es decisiva como aval técnico y político.

El funcionamiento específico del FMI se concreta en la asistencia a los países, para hacer menos costoso el ajuste en caso de desequilibrio de su balanza de pagos.

El modelo teórico que sustenta la labor del organismo descansa en la confianza ciega en las fuerzas del mercado como asignadoras de recursos, en la restricción a la intervención del Estado en la economía, y consecuentemente en la creación de condiciones óptimas para el desarrollo de la actividad privada.

En la actualidad el Fondo cuenta con 184 miembros. Para poder ingresar, los aspirantes deben afrontar la suscripción de una cuota que se determina en función del poderío económico del país en cuestión. A mayor riqueza de un país, mayor será la cuota que deberá aportar. Las cuotas se revisan cada cinco años, de acuerdo con las necesidades del Fondo y con los cambios en el desarrollo relativo de los países miembros.

En el andamiaje del Fondo, la cuota sirve para tres grandes propósitos. En primer lugar constituye precisamente el "fondo" al que pueden recurrir los países miembros cuando afrontan problemas de balanza de pagos. En segundo lugar, la cuota determina el monto máximo que un miembro determinado puede pedir en préstamo. En tercer lugar, la cuota determina el poder de voto.

En 1946, los 44 miembros de aquel entonces pagaron 7 mil millones de dólares por concepto de cuota. En febrero de 2005 el monto total de cuotas ascendía a 327 mil millones de dólares.

La economía más grande del mundo, Estados Unidos, contribuye con 56,9 mil millones de dólares. Palau (un archipiélago cercano a Filipinas) tiene la cuota más pequeña: contribuye con 4,7 millones de dólares. El aporte (cuota) de nuestro país asciende a 448 millones de dólares. La cuota debe integrarse en la siguiente forma: 75 % en moneda nacional y 25 % en Derechos Especiales de Giro o alguna moneda fuerte (dólar, euro, yen).

Como la cuota determina la cantidad de votos, el país que cuenta con mayor cantidad es Estados Unidos, con 371.743 votos, 17,1 % del total. Palau tiene 281 votos: 0,013 %. Uruguay tiene 3.315 votos, 0,15 % del total.

MECANISMO DE TOMA DE DESICIONES

El Fondo no es un organismo autónomo. Son los gobiernos de los 184 países miembros los que determinan la política a seguir. Por supuesto, los 184 países no están en pie de igualdad a la hora de tomar decisiones: el poder de voto (determinado, como vimos por la cuota, que a su vez es determinada por el poderío económico) define la influencia relativa de cada miembro.

El organismo rector es la Junta de Gobernadores, con un representante por país miembro, generalmente los ministros de economía de cada país. Esta Junta se reúne una vez al año. La función ejecutiva, el poder real, recae en el Directorio Ejecutivo, de 24 miembros. Está presidido por un Director Gerente, que actualmente es el español Rodrigo de Rato, y se reúne tres veces a la semana en las oficinas centrales ubicadas en Washington. Ocho de los 24 directores son designados directamente por países individuales: China, Francia, Alemania, Japón, Rusia, Arabia Saudita, Reino Unido y Estados Unidos. Los otros dieciséis representan a grupos de los países restantes. El detalle se encuentra disponible en la página web del organismo, www.imf.org.

Es interesante observar que cinco de los siete países del G7 están representados directamente: Francia, Alemania, Japón, Gran Bretaña y EE.UU. Estos cinco son a su vez los mayores aportantes al Fondo y entre ellos concentran 40 % de los votos.

El detalle es el siguiente:

Francia 4.96

EE.UU. 17.14

Gran Bretaña 4.96

Alemania 6.01

Japón 6.15

Italia 3.26

Canadá 2.95

Rusia 2.75

Para aquilatar las diferencias, podemos tomar en cuenta que los países del Mercosur, en su conjunto, representan 2,61 % del total de votos.

El Fondo tiene aproximadamente 2.800 funcionarios y los economistas constituyen las dos terceras partes del equipo de profesionales.

Es innegable que, a pesar de tratarse de un organismo multilateral que procura la cooperación entre sus miembros, el peso de los países más industrializados es determinante. No es imaginable que el Fondo asuma políticas que no estén avaladas por este grupo de países. El organismo ha sido un promotor activo de la globalización actual. Con las reglas de juego de hoy posiblemente haya cumplido un papel de amortiguador de las sucesivas crisis financieras que han azotado la economía mundial. Cuando el país sufrió la crisis del año 2002 y los mercados privados de deuda estaban cerrados, los préstamos del FMI fueron los que permitieron comenzar a salir del paso. Si este aspecto de la inserción internacional del país es correcto o no, es materia de otra discusión.

El organismo demuestra estar preocupado respecto de su imagen. Así lo sugiere el lugar destacado que, en la página web oficial del FMI, ocupa la sección con respuestas a las críticas más frecuentes que recibe la institución. Allí, en un formato de preguntas y respuestas, se plantean cuestiones como estas: ¿Por qué el FMI recomienda a los países en desarrollo reducir las barreras al comercio, cuando los países industrializados no lo hacen?, ¿Está el FMI dominado por el G7 y especialmente por el Tesoro de los Estados Unidos? ¿Los programas del Fondo están diseñados para favorecer a los banqueros? ¿Se opone el FMI a reducir la deuda de los países más pobres?

Lo inteligente de este recurso es que las preguntas cubren las principales críticas; su principal debilidad es que la calidad de las respuestas deja bastante que desear.

CONDICIONALIDAD DE LOS PRESTAMOS DEL FONDO

Un elemento de continuo debate está constituido por la condicionalidad de los préstamos del FMI. En términos estrictos, el Fondo no puede imponer ninguna política, pero cuando los países que necesitan asistencia financiera acuden al organismo, este la presta en función del cumplimiento de determinadas condiciones. Las condiciones se presentan en la llamada carta de intención. Este documento es precisamente eso, una carta dirigida al director gerente del Fondo, donde el gobierno del país se compromete a cumplir una serie de objetivos, negociados previamente con el equipo técnico, que son la base para que el organismo otorgue préstamos al país y se acceda al financiamiento por parte de otros organismos internacionales. Este detalle no es menor. Como se recordará, se esperaba el acuerdo de Uruguay con el Fondo para que el Banco Mundial liberara unas partidas pendientes. La carta enviada a Rodrigo de Rato, fechada el 24 de mayo de 2005, está disponible en la página del Banco Central, www.bcu.gub.uy.

El acuerdo que estableció Uruguay es por tres años y habilita a recibir un préstamo de aproximadamente 1.160 millones de dólares. El gobierno se comprometió a aprobar una serie de reformas, entre las que se destacan la reforma tributaria y la del sistema financiero.

El gobierno ha planteado su aspiración de dejar de depender de los fondos prestados por el organismo. Para ello es necesario recurrir a la colocación de títulos de deuda a largo plazo en los mercados de capitales. La diferencia importante es que en los mercados privados de deuda no existe la condicionalidad. Pero si no se acuerda con el FMI, no se tiene acceso a esos mercados. "Es a todas luces evidente que el Uruguay no puede romper con el F.M.I. Es cierto que sus condiciones no han cambiado. Pero también es cierto que, por encima de cualquier otra cosa, lo que el Fondo quiere es que Uruguay pague, y que sus representados no tengan problemas desde este punto de vista". Estas palabras del ministro de economía Danilo Astori reflejan cabalmente la situación actual, que puede ser caricaturizada como un "matrimonio por conveniencia". Lo interesante de estas apreciaciones es que no fueron formuladas hoy sino en 1983, en oportunidad de comentar una de las tantas Cartas de Intención firmadas por nuestro país.

URUGUAY Y EL PROBLEMA DE LA DEUDA

Para finalizar es interesante aquilatar la dimensión del problema de la deuda. Uno de los indicadores más utilizados en la comparación internacional es ratio deuda/PBI. El producto bruto interno mide el valor total de los bienes y servicios producidos por una economía determinada en un año. Es la riqueza total generada. Por tanto es útil saber cuánto representa la deuda en relación con esa riqueza total. En el año 2001 la ratio era 50 %, un valor medianamente razonable. En el año 2003, luego de la crisis y cuando aún no había comenzado la recuperación, la ratio subió a 104%. A fines de 2004 la misma se ubicaba en 92 % y se espera que a fines de 2005 se ubique en torno a 76%. A pesar de la mejoría, se trata de una de las ratios más altas del mundo.

En el programa acordado con el Fondo se proyecta una ratio deuda/PBI de 50% para el año 2012.

¿Cómo se estructura la deuda del país?

La deuda externa total asciende a 11.200 millones de dólares. De ese total 5.500 millones se deben a organismos multilaterales y 3.950 millones constituyen deuda por títulos bonos. Estos son los dos componentes fundamentales.

Hoy Uruguay le debe al Fondo por un 534% de su cuota. El objetivo fijado en la nueva carta de intención es llevar esa relación a 370% a mediados de 2008. En la actualidad Uruguay se encuentra en segundo lugar mundial, después de Turquía, en el ranking de préstamos recibidos en función de la cuota.

Para poder cumplir con las obligaciones ya contraídas se debe generar un importante resultado fiscal primario (diferencia entre gastos e ingresos del Estado antes del pago de intereses). El compromiso con el Fondo es de lograr un resultado de 4 % del PBI a partir del año 2007.

Para ello se requiere crecer, y las proyecciones sobre la evolución del PBI son de un crecimiento de 6% para 2005, 4% para 2006 y 3,5% para 2007. A partir de entonces se espera lograr una tasa de crecimiento de 3% en el período 2008-2012. Estas tasas no son muy impactantes en la comparación internacional, pero sí lo son en relación con nuestra tendencia histórica, ya que la tasa de crecimiento anual promedio en el período 1960-2004 fue de 1,3%.

En definitiva, se trata de una situación muy precaria, que requerirá una conducta muy estricta al menos hasta el año 2012. Es evidente que el margen de maniobra que tiene el nuevo gobierno es muy estrecho.

Volvamos al comienzo del texto

Portada

© relaciones Revista al tema del hombre relacion@chasque.apc.org