Aplicación en Uruguay del Convenio de Diversidad Biológica
con relación a los Bosques

Informe para la Coalición Mundial por los Bosques
Raquel Núñez Mutter
Diciembre 2001

Dentro del proyecto emprendido por la Coalición Mundial por los Bosques para llevar a cabo una evaluación internacional independiente de los avances realizados en la aplicación del Convenio de Diversidad Biológica con relación a los bosques, y bajo la coordinación de la organización Fern, es que llevé a cabo ese trabajo de evaluación en Uruguay. El informe del proceso de evaluación formará parte de un informe general que será presentado en la 6ª Conferencia de las Partes de la Convención de Biodiversidad (CBD). El propósito ha sido obtener información del gobierno –a través de un cuestionario proporcionado por Fern– y someterla luego a otros grupos de la sociedad civil involucrados en el tema para que analicen y comenten las respuestas del gobierno.

Uruguay se sitúa entre los paralelos 30º y 35º latitud sur y los meridianos 53º y 58º longitud oeste, y la superficie de su territorio es de 176.215 km2. Limita al norte y este con Brasil, al oeste con Argentina, al sur con el Río de la Plata y al sureste con el Océano Atlántico. Posee una densa red hidrográfica. Las pasturas son su principal ecosistema, que ha permitido el desarrollo de la ganadería extensiva en tierras de propiedad privada, que últimamente han experimentado un proceso de extranjerización. Hay algunas zonas de reserva de propiedad estatal. El monte indígena y los humedales son otros ecosistemas típicos del país.

El monte indígena del país abarca actualmente alrededor de 3,5% del territorio, pero en el pasado llegó a cubrir entre el 6% y el 25%, según diversas estimaciones. Los diferentes paisajes, suelos, condiciones hidrológicas y climáticas han dado lugar a diversos tipos de montes. Según su densidad natural –abierta y cerrada–, se clasifican, los montes cerrados en: 1) monte ribereño –junto a cursos de agua–, 2) monte serrano –en áreas pedregosas que incluyen cerros, sierras y asperezas–; 3) monte de quebrada –en los valles profundos, húmedos, protegidos y estrechos–; 4) monte psamófilo –en el litoral platense y oceánico del país–. Los montes abiertos incluyen: 5) monte de parque –se caracteriza por la presencia de especies arbóreas y arbustivas que se desarrollan dispersas en un tapiz vegetal de pradera–; 6) monte de mares de piedra –árboles y arbustos alternados con bloques de granito y con zonas de tapiz herbáceo–; 7) monte ralo de transición –transición entre un tipo de monte cerrado y otro–; 8) palmar –de dos tipos según la variedad del árbol: butia (Butia capitata) y yatay (Butia yatay) –.

Varios de los montes arriba mencionados son únicos en el mundo en cuanto al tipo de bosque y a la composición de especies (monte psamófilo, monte de mar de piedra, palmar de butia) o son compartidos con las regiones argentinas al este (monte de parque, palmar de yatay) o con el sur de Brasil (monte de quebrada) o con ambos (monte ribereño).

Desde la década del 90, la plantación industrial de árboles se ha extendido drásticamente, de aproximadamente 200.000 hectáreas a casi 700.000 hectáreas, promovida por políticas gubernamentales. El Eucalyptus constituye cerca del 80% de la superficie plantada, el pino casi el 18% y el álamo el restante 2%. Las plantaciones industriales de árboles están orientadas principalmente a la industria de la celulosa y en menor medida a la industria de la madera. Se caracterizan por ser en gran escala (concentradas en 4 regiones dentro del país), utilizar una reducida gama de especies de rápido crecimiento (Eucalyptus grandis, E. globulus, Pinus elliotttii, P. taeda) y aplicar insumos químicos externos (insecticidas, fungicidas, herbicidas, fertilizantes).

El cuestionario fue contestado por autoridades de la División Nacional de Medio Ambiente (DINAMA), departamento del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA), y por la Dirección Forestal, una división del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP). Los funcionarios responsables de ambos ministerios mostraron buena disposición a colaborar con el trabajo y respondieron el cuestionario.

La principal dificultad radicó en la rígida separación de temas, que llevó a que el cuestionario fuera contestado separadamente: todo lo relacionado con biodiversidad correspondió a la DINAMA, mientras que todas las preguntas relacionadas con bosques correspondieron a la División Forestal.

La DINAMA tuvo a su cargo la tarea de diseñar y desarrollar la Propuesta de Estrategia Nacional para la Conservación y Uso Sostenible de la Diversidad Biológica del Uruguay, y los dos funcionarios que respondieron este cuestionario participan activamente en el proceso de la CBD, lo que seguramente les ha dado mayor conciencia de la dimensión de la biodiversidad. De cualquier manera, su trabajo no está relacionado con los bosques. La DINAMA se ha esforzado en diseñar un Plan de Estrategia Nacional sobre Biodiversidad, una propuesta del cual fue sometida finalmente a la CBD. No obstante, la mayoría de los temas todavía están en situación de propuesta y la dimensión de la biodiversidad, que atraviesa tangencialmente todos los temas, está lejos de estar integrada a las políticas nacionales.

La División Forestal participó en el proceso de Montreal, pero el enfoque que tiene de los bosques se centra principalmente en la productividad de la explotación industrial de las plantaciones forestales. Su política de conservación forestal está relacionada con la promoción de plantaciones industriales de monocultivos de árboles (ref: informe a la 5ª sesión de la Comisión de Desarrollo Sustentable de enero de 1997, http://www.un.org/esa/agenda21/natlinfo/countr/uruguay/natur.htm#forests.

En ese sentido, la legislación forestal vigente –ley 15939, aprobada el 28 de diciembre de 1987– se centra en la promoción de plantaciones forestales industriales con una limitada variedad de especies exóticas como actividad económica destinada a generar ingresos por exportaciones. Las plantaciones son promovidas a través de subsidios directos e indirectos (reintegro del 50% de los costos de plantación, exenciones fiscales, préstamos blandos, investigación, obras de infraestructura) y ausencia de reglamentaciones ambientales (no se requiere Evaluación de Impacto Ambiental para las plantaciones forestales industriales). Ese tipo de promoción ha llevado a una concentración masiva de plantaciones de árboles destinadas a la industria de la celulosa (actualmente se exportan troncos en su gran mayoría para alimentar las industrias papeleras de España y Finlandia), poniendo en riesgo ecosistemas forestales frágiles y especies endémicas, además de provocar impactos en el principal ecosistema del país, la pradera.

Por otro lado, no hay reglamentaciones propositivas para la conservación y utilización sustentable del monte indígena; tan solo dos artículos de la ley hacen referencia al mismo: el art. 24, que prohíbe cualquier actividad que pueda afectar la conservación del monte indígena, y el art. 25, que prohíbe la destrucción de los palmares naturales o cualquier actividad que pueda poner en riesgo su supervivencia. No obstante, incluso esas reglamentaciones no son debidamente puestas en práctica por falta de mecanismos de control adecuados, y el monte continúa siendo afectado por la deforestación y la degradación.

Otra legislación nacional sobre el tema, la ley Nº 16466, aprobada en 1994, requiere la realización de evaluación de impacto ambiental para una gran cantidad de actividades productivas, si bien no para las plantaciones forestales industriales. En el año 2000 se aprobaron dos leyes ambientales, principalmente como resultado del proceso que llevó al país a participar en la CBD: una establece un sistema nacional de áreas naturales protegidas, y la otra es una Ley Marco General de Protección del Medio Ambiente. Sin embargo, ambas leyes todavía no han sido reglamentadas.

En suma, ha habido cierto esfuerzo de parte de la DINAMA para crear una estrategia nacional sobre conservación de la biodiversidad y utilización sustentable de la misma, pero todavía sigue permaneciendo a nivel de propuesta. La dimensión de la biodiversidad está lejos de estar integrada a la política del país en su conjunto. En general es en gran medida la gente sensible al tema y/o relacionada con temas ambientales, así como los grupos ambientales y locales quienes más conscientes están de la importancia de la biodiversidad y de que ésta esté integrada a las políticas productivas y económicas.

Después de traducir el cuestionario al castellano, me comuniqué telefónicamente en primera instancia con los puntos focales en Uruguay de la CBD y del Mecanismo de Facilitación de la CBD, y posteriormente de manera personal a principios de noviembre. Ambos son funcionarios de la DINAMA:

- Dra. Ana Aber, punto focal del Mecanismo de Facilitación de la CBD y Coordinadora de Asesoría de Asuntos Ambientales Internacionales de la DINAMA, aaber@adinet.com.uy

- Víctor Cantón, Subdirector Nacional de Medio Ambiente de la DINAMA, organismo nombrada como punto focal de la CBD en Uruguay, vicatana@adinet.com.uy

Estuvieron de acuerdo en contestar las preguntas relacionadas con biodiversidad, mientras que las preguntas relacionadas con bosques serían respondidas por las autoridades del MGAP, donde el contacto personal fue con:

- Atilio Ligrone, Ingeniero Agrícola, Director de la Dirección General Forestal, ALigrone@mgap.gub.uy

Luego de recibidas las respuestas, envié nuevamente el cuestionario completado a ambas fuentes para la introducción de correcciones o comentarios. Luego de su aprobación, envié el cuestionario con las respuestas de las autoridades a diecisiete organizaciones representantes del sector agrícola, el sector forestal, organizaciones no gubernamentales ambientales, grupos locales y la comunidad académica, invitándolos a comentar las respuestas oficiales:

- Daniel Panario, Ingeniero Agrícola, Profesor Titular, Director de UNCIEP, Coordinador de la Mestría en Ciencias Ambientales, Consejero Suplente de la Facultad de Ciencias, panari@fcien.edu.uy

- Carlos María Prigioni, biólogo, Gestión de Áreas Protegidas y Desarrollo Local, PROBIDES (Programa de Conservación de la Biodiversidad y Desarrollo Sustentable para los Humedales del Este), cprigioni3@yahoo.com.ar

- Julio Muñoz, Profesor, División de Turismo de la Intendencia Municipal de Montevideo, caobeti@hotmail.com

- Eduardo Gudynas, Secretario Ejecutivo de CLAES (Centro Latino Americano de Ecología Social), claes@adinet.com.uy

- Margarita Vignale, Ingeniera Agrícola, Sociedad de Productores Forestales, margavig@adinet.com.uy

- Eduardo Urioste, Ingeniero Agrícola, miembro del Directorio de la Asociación Rural, teléfono (598-2) 902.08.86

- Fernando López, Presidente de la Comisión Nacional para el Desarrollo Rural y miembro de la cooperativa agrícola CALELCO, teléfono 099159862

- Pablo Silchenko, Presidente de GENSA (grupo ecologista local del Departamento de Paysandú), teléfono 072.21.157 (Paysandú)

- Ramón Medina, Secretario de MOVITDES (Movimiento por la Vida, el Trabajo y el Desarrollo Sustentable, grupo local del Departamento de Rio Negro), movitdes@internet.com.uy

- César Ortiz, miembro de ECO TACUAREMBÓ (ONG local del Departmento de Tacuarembó), ortice@yahoo.com

- Cristina Callero, miembro del grupo ambientalista GUAYUBIRA, tinacuy@adinet.com.uy

- Jorge De León, miembro del CIAAE (Centro de Investigación Alternativa en Ambiente y Educación), Info@CIAAE.org

- María Selva Ortiz, miembro de REDES-Amigos de la Tierra Uruguay, orpit@internet.com.uy

- Jorge Acosta, de CAF (Cooperativas Agrarias Federadas), jacosta@caf.org.uy

- Leonardo de León, Ingeniero Agrícola, de UITA (Unión Internacional de Trabajadores de la Alimentación), uita@rel-uita.org

- Gabriel Vairoletti, del grupo ecologista VIDA SILVESTRE, vsuy@adinet.com.uy

- Gonzalo Galleros, Ingeniero Agrícola, Presidente de la Federación Rural, fedrural@adinet.com.uy

Una de las principales dificultades fue la de recibir las respuestas por escrito a tiempo. Eso hizo que el informe fuera entregado a fines de diciembre, con posterioridad al plazo fijado del 15 de diciembre. Hubo dos organizaciones que finalmente informaron que lamentablemente no podrían cumplir con los comentarios (CAF y Vida Silvestre) mientras que otra organización (UITA) no había enviado sus comentarios a la fecha en que se elaboró este informe, y una cuarta (la Federación Rural) no llegó a responder las numerosas llamadas telefónicas explicando el motivo de la solicitud.

Después de recibir los comentarios, elaboré el informe en inglés para enviarlo a Fern y una vez traducido al castellano será devuelto a las organizaciones y a las autoridades oficiales.

Fern preparó un informe síntesis a partir de los informes de 20 países, para su presentación en la COP6.

Sí, se envió en fecha (fines de mayo), y para su realización se consultó a los diversos organismos nacionales involucrados (MGAP, Cancillería, Universidad de la República y diversos sectores de la sociedad civil, incluidas ONGs, etc.) Uruguay ratificó la CBD por la ley 16408, del 5 de noviembre de 1993, y fue el 32º estado en ratificarla. El decreto 487/993 asigna al MVOTMA competencia en la aplicación de la CBD.

Comentarios: En uno de los comentarios se señala que si bien ha habido un proceso de consulta para elaborar la estrategia, no tienen registro de que se consultara a las ONGs para el informe nacional sobre aplicación.

No se preparó un informe temático sobre ecosistemas de bosques.

Comentarios: En algunos comentarios se considera que informe no ha sido enviado debido a que no existe un estudio sistemático sobre el ecosistema monte indígena con miras a la conservación de la biodiversidad, ni siquiera con miras a la conservación del monte indígena, porque esa no es un área de interés para el gobierno.

Sí, se ha trabajado en una Propuesta de Estrategia Nacional para la Conservación y Uso Sostenible de la Diversidad Biológica del Uruguay y se proyecta en lo inmediato un Plan de Acción, si bien todavía no se ha desarrollado porque todavía no hay fondos para la realización de un proceso que incluya talleres, intercambio, etc, en busca de un consenso nacional.

Comentarios: En general se opina que no existe una estrategia nacional sobre biodiversidad en la medida que no se ha adoptado ni llevado a la práctica. También se ha señalado que un problema básico es que la Propuesta de Estrategia Nacional prácticamente no tiene un Plan de Acción ni están claros los instrumentos y actividades a realizar. En uno de los comentarios se dice que la Propuesta de Estrategia Nacional es esencialmente un diagnóstico, con escasas metas e instrumentos, por lo que se puede llegar a ellos con cierta facilidad. En otro se identifica la ausencia de interdisciplinaridad de los equipos de trabajo como la razón de la información muy dispersa, poco precisa, de tan solo algunos estudios parciales de caso, y no se dispone de información de base ni de instrumentos jurídicos e institucionales adecuados para "el desarrollo, adopción y aplicación de una estrategia nacional de biodiversidad", mientras que en otro comentario se hace referencia a la falta de voluntad política de parte del gobierno.

4. ¿Se ha desarrollado, adoptado y aplicado un programa o plan nacional en materia de bosques como parte del compromiso gubernamental con los procesos del Panel Intergubernamental sobre Bosques (IPF, por su sigla en inglés)?

Los programas forestales nacionales en el Uruguay están en total acuerdo con las recomendaciones emanadas tanto del IPF como del IFF.

Comentarios: Se señala que no se ha desarrollado, adoptado o aplicado ningún plan nacional de bosques (nativos). Lo que se ha desarrollado y aplicado antes de la CBD y que todavía está vigente es un programa de forestación nacional con especies exóticas de rápido crecimiento que han generado serios cuestionamientos por parte de distintos sectores de la sociedad. También se subraya la falta de estudios sobre los impactos de este programa en el suelo, los recursos hídricos, la biodiversidad y otros ecosistemas, y que no ha habido tampoco un proceso participativo en la definición de esa política.

No lo está, básicamente porque ambos proyectos son llevados adelante por ministerios diferentes y todavía no se ha logrado la suficiente conexión entre ambos en esta materia.

Comentarios: Hay total acuerdo con que no hay integración. En cuanto a las causas, en uno de los comentarios se añade que ambos ministerios tienen diferentes perspectivas de gestión; en el caso del MGAP hay un fuerte sesgo productivista. En otro comentario se opina que no hay integración porque no existe una estrategia nacional, y en todo caso, si se tratara de una "estrategia nacional" no podría haber dos proyectos "llevados adelante por dos ministerios diferentes", mientras que otros señalan que no se trata de ministerios diferentes sino de que el gobierno ha priorizado el modelo de forestación de monocultivos a la conservación de la biodiversidad.

Sí, sus objetivos son totalmente compatibles.

Comentarios: En algunos comentarios se señala que existe una contradicción con la respuesta anterior, por lo que no podría ser respondida afirmativamente. No existe una asociación y articulación explícita, al punto que cuando hay acuerdos, estos parecen más bien coincidencias. Varios comentarios se refieren a los mismos argumentos dados para otras respuestas -4 y 5- (programa de forestación vs. programa sobre bosques) y en todo caso a la falta de un programa nacional en materia de bosques. De todas maneras, en un comentario se señala que podría ser válido decir que los "objetivos de la propuesta y del programa en materia de bosques son compatibles", como dice la respuesta.

Se han hecho y continúan haciendo importantes avances en cuanto a estudios e investigaciones que permitan identificar impactos tanto positivos como negativos en áreas con bosques, de manera de introducir si fuera necesario, prácticas de manejo adaptativo que permitan un acercamiento permanente al concepto de manejo forestal sustentable.

Comentarios: Si bien en algún caso se reconocen los esfuerzos realizados para conocer el estado de conservación de los bosques y los efectos que tienen determinadas prácticas, en la mayoría de los comentarios se señala que hasta ahora el gobierno no ha elaborado inventario alguno, de lo contrario habrían sido informados en la medida que es una antigua demanda de los grupos ambientalistas. En el mejor de los casos existe alguna información dispersa, generada fundamentalmente desde la Universidad o de algunas ONGs, pero esos estudios corresponden a sus propias agendas, y no necesariamente están articulados con necesidades o demandas del MVOTMA, y no son parte de una estrategia o plan nacional.

Sí, existe seguimiento a través de diversas instituciones públicas y privadas, institutos de investigación y Universidad de la República.

Comentarios: Para quienes consideran que no hay un inventario, ésta obviamente debería ser una respuesta negativa. En todo caso, no se tiene conocimiento de ese proceso de seguimiento que no fue descrito, como se pidió en la pregunta. Se mencionaron algunas prácticas no deseables que es necesario controlar y regular: ganadería en palmares (que impide la regeneración de árboles nuevos ya que el ganado se come los brotes apenas germinan), uso del fuego en montes. También en uno de los comentarios se concluye que a pesar de la respuesta oficial, el monte indígena continúa siendo destruido como en el caso de áreas que han sido "limpiados" para destinarlos a la forestación con especies exóticas, y la tala permanente -a pesar de las reglamentaciones legales-, algo que confirma la falta de procesos de monitoreo.

9. Si se ha identificado un efecto adverso importante de un determinado proceso o actividad, ¿ese proceso o actividad ha sido consecuentemente regulado o manejado?

Hasta el momento no se han identificado efectos adversos importantes.

Comentarios: En algunos comentarios se discrepa con la respuesta y se hace referencia a los impactos negativos de la corta del monte indígena –practicada a pesar de estar prohibida por ley-; de la ganadería en renuevos de palmares y otros tipos de asociación vegetal boscosa; del uso del fuego; de la invasión de especies exóticas invasoras (por ej. Ligustrum lucidum, ligustros, Melia azedarach, morera, etc.); el fraccionamiento por loteo de tierras para desarrollo del turismo (por ej. bosque psamófilo de la costa atlántica); de plantaciones industriales en gran escala de monocultivos de especies exóticas que cambian todo el ecosistema circundante (suelo, agua, flora y fauna) degradando la composición del monte tipos de monte indígena, especialmente serrano y costero. No hay estudios del impacto de las plantaciones de monocultivo en las cuencas, como lo han reclamado las comunidades locales que viven cerca de la cuenca del río Tacuarembó, actualmente plantado con pinos y eucaliptos. La cuencia del río Tacuarembó es el principal aporte de agua a las represas hidroeléctricas de Rincón del Bonete, Baygorria y Palmar.

Se han realizado talleres en ocasión de la Propuesta de Estrategia Nacional de Biodiversidad en general, con una amplia participación del sector público, privado, ONGs, etc.

Uruguay ha adherido al proceso de Montreal sobre criterios e indicadores para el manejo forestal sostenible. En el marco de dichas actividades, y como punto focal, la Dirección Forestal realizó diversos talleres de trabajo invitando a todas las partes interesadas y en particular a las ONG ambientalistas, a los efectos de revisar la lista de criterios e indicadores e identificar las capacidades nacionales para su monitoreo.

Comentarios: En algunos comentarios se hace referencia a que no se tuvo conocimiento de esos talleres del MGAP. En otros se señala que las capacidades de acceso a la información y participación son bajas, en especial con el MGAP, que tiene que ver con el tema bosques. La Red Uruguaya de ONGs Ambientalistas propuso formalmente que el MGAP creara una comisión análoga a la COTAMA del MVOTMA, pero no obtuvo respuesta positiva. En otro comentario se deja en claro que esos procesos de consulta han sido llevados a cabo principalmente como parte de procesos nacionales donde el tema de los bosques era uno más de una nutrida agenda, sin el debido espacio para analizar situaciones locales y con la profundidad necesaria. La prosecución de esas instancias se vio posteriormente truncada por problemas económicos. En otro comentario se hace referencia a un proyecto común entre un grupo local y el MGAP para proteger y preservar un grupo de islas del río Queguay, y se identifica como un problema la falta de relación directa (la relación es a través de terceros).

El 22 de febrero de 2000 se sancionó en nuestro país la ley 17234, por la que se crea el Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas, como instrumento de aplicación de las políticas y planes nacionales de protección ambiental. Se trata de una ley consensuada, que fue resultado del impulso dado por el proceso de elaboración de la Propuesta de Estrategia.

Comentarios: Todos coinciden en que hay una ley pero no ha sido reglamentada, por lo que todavía no se aplica. En otros comentarios se señala que la ley no implica un sistema: muchas áreas todavía están bajo diferentes administraciones, hay una delimitación imprecisa, con diversos grados de manejo, y la ley no establece mecanismos efectivos (administrativos, económicos, etc.) que puedan asegurar una protección adecuada de los recursos naturales del país. El consenso para la ley fue logrado después de ocho años a lo largo de tres gobiernos.

No existen reclamos.

Comentarios: En varios de los comentarios se discrepa con la respuesta. Se identifican reclamaciones sobre tierras en varias áreas protegidas, como por ejemplo el Parque Arequita, el Monumento Natural Dunas de Cabo Polonio y Monumento Natural Costa Atlántica, donde existen los únicos relictos de lo que fue el Bosque y Matorral Psamófilo uruguayo. A comienzos del siglo XX el gobierno decidió expropiar esas tierras pero nunca completó la expropiación. Ha habido un choque de intereses de particulares que reclaman el derecho de propiedad sobre esas tierras y entablaron juicios contra el Estado por elevadas sumas de dinero. Por otra parte, el fraccionamiento de terrenos y posterior venta en la década del 40 sobre el Bosque Psamófilo que se encuentra al oeste del Cabo Polonio, representa otra contradicción entre el Estado e intereses particulares. En otro comentario se hace referencia a la zona de los Bañados del Este (contemplados por la Convención de Ramsar), en disputa entre ecologistas que la reclaman para su conservación y el sector arrocero. También hay reclamos ambientales sobre un monte costero en la estancia de "Silvia y Rosas", que está amenazado por un proyecto de crear un lago artificial para el cultivo de arroz.

Existen diversas normas legales que regulan el uso de los recursos naturales a nivel nacional, tales como el suelo, el agua, los bosques y la fauna. Todo ello es sin perjuicio de la ley de Áreas Silvestres Protegidas con que cuenta el país y que regula el manejo de los recursos dentro de las mismas.

Según surge del diagnóstico de la Propuesta de Estrategia Nacional, si bien Uruguay cuenta con un marco legal para regular el uso y gestión de los recursos naturales con la finalidad de su conservación, el mismo es insuficiente. La Propuesta de Estrategia considera que la conservación in situ no puede restringirse solamente a las áreas protegidas y que éstas no pueden ser "islas" enclavadas en un territorio degradado por formas de desarrollo no sostenible. El alto porcentaje de tierras en manos de propietarios privados (más del 90%), plantea desafíos importantes a la hora de proponer estrategias para la conservación y utilización sostenible de la diversidad biológica para el territorio nacional. Si bien existen normas para la conservación in situ de la diversidad biológica, no están garantizados los mecanismos de control que aseguren el pleno cumplimiento de las mismas. La propuesta es compatiblizar las políticas de desarrollo con la conservación de la diversidad biológica, priorizando entre otros, la restauración y rehabilitación de ecosistemas degradados, la protección de especies y poblaciones y el control de la introducción de especies exóticas, a través de:

* la promoción de programas y proyectos de investigación que tengan por objetivo la utilización sostenible de los recursos biológicos y brinden alternativas viables a recolectores (pescadores, cazadores);

* revisar el enfoque actual de los programas de educación y capacitación con el propósito de que las futuras generaciones de profesionales y técnicos dispongan de la formación necesaria

* realizar actividades para involucrar a instituciones y técnicos extensionistas en la utilización sostenible de los recursos biológicos;

* valorar los componentes de la diversidad biológica utilizados en el país;

* apoyar y expandir las experiencias de trabajo conjunto entre los organismos del Gobierno Nacional y los Gobiernos Municipales para lograr, con el apoyo de las comunidades locales, el cumplimiento de las reglamentaciones nacionales relativas a la conservación de la diversidad biológica;

* apoyar el ecoturismo;

* involucrar a los gobiernos y actores locales en el desarrollo y funcionamiento de propuestas de conservación y uso sostenible de los recursos biológicos;

* trabajar en contacto con los países vecinos para buscar soluciones a problemas transfronterizos de caza y pesca furtiva y desarrollar una política de conservación y uso sostenible de la diversidad biológica armonizada

Comentarios: En algunos comentarios se está de acuerdo con la respuesta, y especialmente con la consideración de que el sistema es inoperante o insuficiente. Existe cierta normativa que podría ser utilizada en sentido proactivo para la conservación, como la Ley de Suelos y Aguas, pero no es llevada a la práctica, y por el contrario se aplican programas que deterioran la biodiversidad, como el Plan Nacional de Riego, además de que hay reglamentaciones que no se cumplen, y corrupción. En otros comentarios se considera que no hay un sistema que regule la biodiversidad en su globalidad sino tan solo "un conjunto de normas", algunas de ellas a veces contradictorias, que generan burocracia y desaliento. La coordinación entre gobiernos departamentales y el gobierno nacional es casi inexistente y a menudo desata conflictos de intereses.

Se ha buscado y se continúa buscando la mas amplia participación de todos los actores involucrados en la temática de manejo y conservación de bosques, incluidos los pobladores locales, muchas veces representados por los propios gobiernos departamentales.

Comentarios: en algunos comentarios se hace referencia a que no conocen o no están informados acerca de esta medida si bien en otros la opinión es que esta medida no existe. En uno de los comentarios se señala que la falta de participación se debe principalmente a que no existen buenos mecanismos de participación con el MGAP. También se reconoce que es real la intención de las autoridades de invitar a participar a todas las partes involucradas, pero que el país necesita cambiar y mejorar las técnicas de participación no solo para lograr buena convocatoria y altos niveles de participación, sino para alcanzar un nivel de satisfacción adecuado de todas las partes involucradas. También se hace referencia a la dificultad de las comunidades locales de estar genuinamente representadas, incluso por los propios gobiernos departamentales.

Si bien no existe un programa, sí existen mecanismos propuestos a través de la COTAMA, la ley de Áreas Protegidas, el trabajo conjunto entre los organismos del Gobierno Nacional, los Gobiernos Municipales y los actores locales proponiendo la creación de Comisiones Departamentales de Biodiversidad (a partir de la ampliación de las actuales Comisiones Departamentales de Fauna y Flora).

Comentarios: En la mayoría de los comentarios se hace referencia a la falta de información en este tema, o bien que no se han hecho avances. En cuanto a la COTAMA, en uno de los comentarios se considera que en su condición de órgano asesor, no es un espacio abierto a todas las ONGs ambientalistas.

La Ley forestal 15939 establece restricciones a la corta de bosque nativo y en particular de los palmares que se encuentran más amenazados. Asimismo, prevé la protección de otras especies en forma específica si existieran posibilidades de desaparición de las mismas.

Comentarios: No hay una legislación más general. En la mayoría de los comentarios hay coincidencia con esta reglamentación de la ley mencionada, que apunta a detener la tala del monte indígena, pero se señala que no existen mecanismos efectivos de control y para dar cumplimiento a dicha ley. En otros comentarios se señala el alcance restringido de la ley, que regula sólo la tala pero no otras prácticas -antes mencionadas- que amenazan el monte indígena a mediano y largo plazo. También se menciona que no existe una información exhaustiva de los componentes de flora y fauna de los bosques y de las especies raras o amenazadas. En otro comentario no se le otorga ningún valor a la Ley Forestal ya que se considera que es el instrumento más negativo para el país y la biodiversidad. En varios comentarios se hace referencia a la realidad que demuestra que a pesar de la ley, muy poco se ha hecho con relación a la conservación del monte indígena (por ejemplo, el monte serrano de la "Sierra de las Ánimas", establecimiento El Boquerón, en el departamento de Maldonado, en donde habitan especies endémicas de anfibios (Melanophryniscus sanmartini and M. Orejasmirandai) y en donde en los últimos años se ha observado que grandes talas de monte indígena precedieron la plantación en gran escala de Eucaliptus en las laderas de los cerros, desconociéndose el delicado equilibrio que el bosque representa para estas poblaciones de fauna indígena.

17. ¿Se aplica algún programa para proteger y alentar la utilización consuetudinaria de los recursos biológicos conforme a las prácticas culturales tradicionales? En caso afirmativo, rogamos describa el programa. En caso negativo, ¿por qué no? ¿Está planeado un programa de ese tipo para el futuro?

Todavía no se ha instrumentado, si bien existe la preocupación, que figura en la Propuesta de Estrategia Nacional, en la que se identifica a los productores tradicionales (familiares) como los actores que han contribuido durante generaciones a través de prácticas tradicionales a conservar la diversidad agrícola. La propuesta es apoyar en los ámbitos correspondientes la implementación del otorgamiento de algunos beneficios a estos productores y comunidades. Se entiende que la puesta en práctica de la propuesta se dará a través del Plan de Acción.

Comentarios: Hay acuerdo con la afirmación de que el programa no se ha aplicado y que no se ha hecho conocer suficientemente la propuesta como para tener una opinión de ella.

(sin respuesta)

Comentarios: La mayoría no tiene información sobre esto o cree que no se ha hecho nada sobre este tema.

Se entiende que, en general, la implementación de medidas concretas de incentivos ha sido más eficiente que la elaboración de programas específicos y regulaciones. Si bien no se ha desarrollado aún su aplicación en el marco de un Plan de Acción, las propuestas son:

* Premio Nacional a la utilización sostenible de la diversidad biológica;

* certificados para los productos obtenidos en sistemas que conservan la diversidad biológica;

* difusión masiva de cuáles son las actividades que provocan mayores impactos que afectan la diversidad biológica en el país;

* apoyar el desarrollo del ecoturismo como alternativa de desarrollo.

Comentarios: No hay conocimiento público sobre esos incentivos, y la percepción es que todavía están lejos de ser aplicados, permaneciendo tan solo a nivel de propuesta. En algunos comentarios se considera que no hay esfuerzos reales mientras que en otro comentario se opina que con respecto a la incentivación del ecoturismo no se cuenta con una infraestructura económica por lo que generalmente se trata de explotar los recursos naturales sin invertir, agotando de esa forma los recursos. Se señala que los incentivos mencionados en la respuesta no se relacionan con la conservación efectiva del monte indígena. Sin embargo, en otro comentario se menciona la exoneración impositiva (Contribución Inmobiliaria) sobre tierras ocupadas por monte indígena calificado como bosque protector por la Dirección Forestal. También se señalan los esfuerzos personales de algunos particulares para mantener una población de alrededor de 700 venados de campo, que nunca recibieron apoyo de parte del gobierno, siendo que es la única población de esos cérvidos en Uruguay y Argentina.

Uruguay promulgó en 1994 la Ley 16466 (Impacto Ambiental) y su Decreto Reglamentario Nº 435/994 en el que se especifican las actividades, obras y proyectos sujetos a la tramitación de la Autorización Ambiental Previa (AAP) para su consecución y la eventual necesidad de realización de un Estudio de Impacto Ambiental (EsIA) para obtener la mencionada autorización por parte del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, a través de la Dirección Nacional de Medio Ambiente.

Los pasos a seguir de acuerdo al procedimiento estipulado en la legislación vigente son:

* Promover y fomentar la investigación para conservación y utilización sostenible de la diversidad biológica/

* Programas de educación y capacitación científica y técnica, identificación, conservación y utilización sostenible de la diversidad biológica

* Evaluación del impacto y reducción al mínimo del impacto adverso

* Intercambio de información

* identificación y monitoreo de componentes de la diversidad biológica. Identificación de efectos perjudiciales

No obstante, la Propuesta de Estrategia ha identificado los siguientes problemas:

* las políticas sectoriales de gobierno no han incluido hasta el momento la evaluación de los efectos adversos de éstos sobre la diversidad biológica

* la EIA funciona a "escala de proyecto" y no contempla las Evaluaciones Ambientales Estratégicas

* deficiente coordinación interinstitucional y falta de claridad en el establecimiento de los roles y responsabilidades de cada organismo estatal relacionado con la EIA, lo que ocasiona superposiciones e ineficiencias;

* no se contemplan los impactos acumulativos en el espacio geográfico ni se incluyen temas relacionados directamente con la diversidad biológica;

* no se ha alcanzado un adecuado cumplimiento del procedimiento de AAP por parte de algunos organismos nacionales y municipales

* falta de identificación de la dimensión de los proyectos en cuanto al grado de afectación de la diversidad biológica

* escasa información biológica de base para realizar los EIA, en especial del funcionamiento de los ecosistemas;

* carencia de planes de sensibilización e información sobre los procedimientos legales en EIA dirigidos a las comunidades locales;

* escasa capacitación a nivel público y privado en la temática de EIA 

El esquema de la autorización ambiental previa es:

Comentarios: En los comentarios hay acuerdo con los problemas identificados por la Propuesta de Estrategia, y la evaluación de impacto ambiental puede ser identificada como el resultado de un proceso dirigido en gran medida por ONGs ambientalistas que encuentran campo fértil en ciertos ámbitos oficiales. Hay además otras críticas: la EIA ha demostrado una serie de vicios de forma, como que por lo general los estudios de evaluación de impactos son efectuados por técnicos cuya disciplina se vincula directamente a la del Proyecto en cuestión, lo que determina que en una mayoría de casos los impactos sobre el ambiente receptor sean evaluados por ingenieros civiles, sanitarios o en el mejor de los casos ingenieros químicos, sin la participación de ecólogos, zoólogos, limnólogos u otras disciplinas con afinidad al ambiente a verse afectado por el emprendimiento.

Otro problema identificado, quizás derivado de la falta de personal calificado de la oficina encargada de la EIA, es que la AAP se ha transformado gradualmente en un simple trámite burocrático, lejos del espíritu de la Ley 16.466.

En otro comentario se señala que el procedimiento sigue teniendo carencias –por ejemplo, la mayoría de las plantaciones con especies exóticas de rápido crecimiento no requieren EIA, aun cuando varias opiniones advierte de su peligro para otros ecosistemas y para la diversidad cultura, histórica y biológica del país. También se expresan dudas con relación a una adecuada aplicación y monitoreo de la EIA, que evidenciaría las presiones de los emprendedores de los proyectos, la mala gestión estatal, etc. Como ejemplo se cita el proyecto de represa y tala de monte indígena en el Arroyo Mandiyú, una región de palmares.

Sí está planteado, pero no se ha desarrollado aún. En la Propuesta de Estrategia se propone considerar los llamados impactos acumulativos y realizar en la medida de lo posible un análisis global de los proyectos propuestos en diferentes áreas.

(No hay comentarios).

Casi todas las personas que participaron en el proceso de evaluación recibieron de buen grado este tipo de investigación, como un ejercicio positivo para nuestro país en la medida que puede convertirse en una forma de intercambiar opiniones e información en un tema que todavía no es ampliamente conocido por la opinión pública.

Obviamente, hay enfoques diferentes sobre el tema biodiversidad, si bien mi percepción es que las ONG y los académicos vinculados directamente a ella son más sensibles en la medida que son más conscientes de su importancia.

Por otro lado, algunos sectores parecen más enfocados al rendimiento económico exclusivamente. Por ejemplo, el representante de una de las organizaciones vinculadas al sector ganadero estuvo de acuerdo con todas las respuestas oficiales salvo en la que la DINAMA reconoce que el marco legal es insuficiente para la conservación de los recursos naturales. Manifestó su temor de que eso implicara la introducción de más reglamentaciones que pudieran trabar su actividad económica.

En cuanto al gobierno, Uruguay ha participado en el proceso de la CBD y elaboró una Propuesta de Estrategia Nacional para la Conservación y Uso Sostenible de la Diversidad Biológica del Uruguay (URU/96/G31 Project). El país también participó en el proceso de Montreal y asistió a algunas reuniones del IPF y el IFF (1997, 1998 y 1999). Pero, como ya se ha dicho, aun cuando algunos técnicos de la DINAMA o de otros ministerios tengan un enfoque ambiental, eso no se refleja en la política general.

En cuanto a la biodiversidad con relación a los bosques, a diez años de la Cumbre de la Tierra los hechos demuestran que el monte indígena ha recibido muy escasa atención de los organismos estatales: no hay estudios de montes amenazados ni de especies de plantas o animales relacionados con el monte en situación de riesgo, tampoco ninguna investigación o medidas para la invasión de especies exóticas (Ligustrum lucidum, Acer negundo, Fraxinus americana, Melia Azedarach, Gleditsia triacanthos, etc.), ni evaluaciones de los impactos del plan de forestación en la biodiversidad, ni estudios del uso tradicional del monte indígena –caza, pesca, leña, medicamentos, alimentos– y ningún apoyo sustancial para la conservación, la utilización sustentable o la restauración del monte indígena y menos aún para la reforestación con especies de árboles nativos.

Sin embargo, el Estado concede importantes subsidios directos e indirectos a las plantaciones de monocultivos de árboles. La política nacional forestal es llevada adelante por la Dirección Forestal del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, cuya misión explícita es "lograr un manejo forestal sustentable a través del mejoramiento, la ampliación y la creación de nuevos recursos forestales y la promoción de la industria forestal y en general la economía forestal". Tanto la legislación pertinente como las medidas aplicadas por la Dirección Forestal y las respuestas al cuestionario demuestran que por "manejo forestal sustentable" y "nuevos recursos forestales" se entiende la aplicación y el manejo de las plantaciones de árboles, y que el monte indígena apenas si forma parte de la agenda del gobierno. La ley 15939, vigente desde 1987, y el Decreto ley 452/988 de 1988, promueven la forestación y reforestación exclusivamente con un reducido número de especies exóticas (art.5.II), lo que se traduce en vastas superficies de monocultivos de árboles que no sólo no contribuyen a la biodiversidad sino que, por el contrario, afectan tanto al monte como a otros ecosistemas naturales ricos en biodiversidad.

El gobierno debería incluir el concepto de conservación de la biodiversidad y utilización sustentable en todos sus proyectos y políticas.

En tanto el gobierno considere a las plantaciones de monocultivos de árboles como bosques, debería realizar estudios de biodiversidad de las mismas, evaluar su impacto en la biodiversidad vegetal y animal y consiguientemente modificar el plan de promoción de esos cultivos.

También debería realizar estudios básicos del monte indígena y su biodiversidad así como una evaluación del impacto que tienen en él las actividades agrícolas y ganaderas vecinas.

La amenaza más grave para el monte indígena es la invasión de especies exóticas, y el gobierno debería adoptar medidas para enfrentarla, así como planes de erradicación.

Debería haber estudios propositivos sobre utilización sustentable del monte indígena.

• LEY FORESTAL Nº 15.939 del 28 de diciembre de 1987 http://www.mgap.gub.uy/DireccionForestal/default.htm

• Ley Nº 16.170, artículos de la ley presupuestal Nº. 16.170 DEL 27/12/90 que MODIFICAN LA LEY FORESTAL Nº 15.939 http://www.wrm.org.uy/guayubira/publicaciones/leyes/ley16170.htm

• Ley Presupuestal Nº 16.320 http://www.wrm.org.uy/guayubira/publicaciones/leyes/ley16320.htm

• Decreto ley 425/988 http://www.clearinghouse.gub.uy/rf/ley15939.htm

• Ley N° 16.466 de Evaluación de Impacto Ambiental, 3 de enero de 1994 http://www.ambiental.net/ecouruguay/LeyEvalIAmb.htm

• Ley 17.234 de Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas, 22 de febrero de 2000, http://www.ambiental.net/ecouruguay/LeyAreasPtgds.htm

• Ley General Nº 17.283 de Protección del Medio Ambiente, 28 de noviembre de 2000 http://www.ambiental.net/ecouruguay/LeyProtAmb.htm

• División Nacional de Medio Ambiente (DINAMA), división del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA). http://rigel.dinama.gub.uy/

• Dirección Forestal, división del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP). http://www.mgap.gub.uy/DireccionForestal/default.htm

• Estrategia y Plan de Acción en Biodiversidad, Primer y Segundo Informe Nacional. http://www.biodiv.org/world/reports.asp?t=all

• Propuesta de Estrategia Nacional para la Conservación y Uso Sostenible de la Diversidad Biológica del Uruguay, Proyecto Biodiversidad, Uruguay, Proyecto URU/96/G31 (Proyecto del GEF implementado por el PNUD y llevado a cabo por la DINAMA, MGAP, 1999)

• Carrere, Ricardo, "Monte Indígena. Mucho más que un conjunto de árboles", Nordan-Comunidad, noviembre de 2001.