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APORTES PARA UN BALANCE
MACROECONOMICO DEL SECTOR FORESTAL En este documento presentamos información sobre variables agregadas del sector forestal nacional para la producción, comercio exterior del complejo de la madera, financiamiento del Banco de la República, transferencias y excenciones fiscales, y lo que hemos denominado "el problema de mercado". Para la cuantificación de los beneficios otorgados a las unidades económicas del punto de vista fiscal y crediticio, se estimaron los subsidios, las exoneraciones de impuestos, los aranceles no pagados y las devoluciones de impuestos a las exportaciones. En cuanto a los préstamos otorgados por el BROU, además de cuantificar los valores a dólares corrientes y constantes, se comparó la evolución de su tasa de interés con la correspondiente de los préstamos FIDA. 1. La producción de madera Se presenta la evolución de los volúmenes físicos de producción de madera abiertos según el género, eucaliptus y pinos, y según el destino de la producción considerando la exportación de rollizos, chips, aserrados, y la producción de celulosa. Las cifras y supuestos utilizados, en general (se aclara en caso contrario) son de fuente de la Dirección Forestal y fueron recuperadas del estudio realizado por la empresa Consultoría y Servicios de Ingeniería (CSI), "Programa de infraestructura de transportes forestales", editado en diciembre 1996, que constituye el documento básico utilizado por las agencias estatales involucradas con el problema del transporte de productos forestales. En volumen de madera cosechada, utilizando una proyección de 25 años para las plantaciones de 1989-1994 (Vazquez Platero, R. 1996), la proveniente de pinos es el 10% y la de eucaliptus el restante 90%. Los pinos se manejan con la finalidad de aserrado; en los eucaliptus, 70 por ciento se estima que se destinarán a madera para pulpa de celulosa, y el saldo del 30 por ciento para aserrado (lámina 1). En la lámina 2 se despliegan los datos de la evolución probable de la cosecha hasta el año 2004. Se observa que de los 638.000 m3 totales en 1997 se pasará a 1,6 millones de m3 en el año 2000, a 5,3 Mm3 en el año 2002, y a 8,7 millones de m3 en el 2004. Lámina 1 En este horizonte analizado, los volúmenes de madera para aserrar todavía son muy reducidos ya que esas plantaciones requieren un período de 15 a 25 años para cosecharse. El gran volumen corresponde a madera para celulosa. En la lámina se ha supuesto que se instalará una planta para la fabricación de celulosa, que consumirá 1,9 millones de m3 (el trabajo de CSI estima dos plantas -aunque a la segunda, a instalarse eventualmente en Paso de los Toros-le asigna una muy baja probabilidad de ocurrencia en el período considerado). El saldo deberá exportarse como madera en bruto, en dos modalidades: como rollizos y transformada en chips. En base a informaciones relevadas, el trabajo de CSI asigna un volumen probable a la exportación de chips, y define por diferencia la exportación de rollizos; como se observa en el año 2004 existirá un volumen de 4,5 millones de m3 para ese destino, equivalente a 150 barcos de 30.000 ton (barco tipo para estas cargas). Lámina 2 Se realizó una estimación del valor bruto de la madera cosechada a precios de mercado, desde 1997 hasta el año 2004. Se utilizaron precios promedio de exportaciones nacionales para aquellos productos con antecedentes en el país, y se estimaron precios del mercado internacional para los restantes (lámina 3). El monto de esa producción cosechada evoluciona con estos supuestos utilizados desde un cifra de 26 millones de dólares en el año 1997, a 76 MUS$ en el año 2000, 454 MUS$ en el año 2002, y de 604 millones de dólares en el año 2004; a partir del momento que se inicia la producción de celulosa se produce un punto de inflexión en las ventas, por la mayor valorización de la materia prima que se produce en relación a la exportación de la madera en bruto. Al final del período la mitad del monto corresponde a las ventas de celulosa. 2. Transferencias y excenciones fiscales a) SUBSIDIOS Se estimó su monto a partir de los subsidios devengados anualmente, de acuerdo a la información que da a este respecto la Dirección Forestal. La misma metodología la usó Vazquez Platero en su trabajo " Evaluación de Impacto del Desarrollo Forestal en Uruguay ", Agosto de 1996. Los resultados son consistentes con los datos del autor mencionado como los que maneja Luis Stolovich en su libro " Forestación ¿un negocio para quién ?" Por dicho concepto el Estado ha abonado aproximadamente U$S 27 millones en moneda corriente. Con dólares con el mismo poder de compra la cifra se eleva a U$S 30 millones (los dólares fueron actualizados a junio de 1997). Ver Cuadro Nº 1 b) EXONERACION DE IMPUESTOS POR CAMBIO DE ACTIVIDAD En este item se intentó estimar el valor de las exoneraciones de impuestos generadas por destinar tierras a la forestación que antes se dedicaban a otras actividades agropecuarias. En este item se computan todos los impuestos directos a la tierra, sin consideración de la actividad productiva que sobre ella se realice. A excepción por supuesto de la actividad forestal que está exonerada de todo impuesto. En dólares corrientes el Estado ha dejado de percibir desde 1989 aproximadamente U$S 3,2 millones. En dólares comparables, con el mismo poder de compra al interior de la economía, la cifra se eleva a U$S 3,9 millones. El detalle de la estimación se encuentra en el Cuadro Nº 2 ** c) ARANCELES NO PAGADOS La estimación de los aranceles no pagados, establecidos por la ley 15939 y reglamentadas por el Decreto 457/89, alcanzó a U$S 14:624507 en dólares corrientes y U$S 19:830.417 en dólares constantes. Ver Cuadro Nº 3 ** d) DEVOLUCION DE IMPUESTOS O REINTEGROS A LA EXPORTACION Sin perjuicio de los argumentos a favor de una política de la devolución de impuestos a las exportaciones, en este caso particular a las exportaciones de productos madereros o derivados de la madera, como es el caso del papel, se consideró relevante su cuantificación a partir del nuevo marco legal de la forestación. Pues es un beneficio más de quién realice actividades contempladas en el marco legal ya referido. Los montos en dólares corrientes y constantes alcanzan U$S 7:909.000 y 9:830.000 respectivamente. Ver Cuadro No 4 ** e) TOTAL DE BENEFICIOS FISCALES El total de beneficios fiscales por los cuatro conceptos relevados asciende a 52,7 millones de dólares corrientes o 64 millones en términos constantes, significando un monto de US$ 350 por hectárea forestada en el período de vigencia de la ley. La justificación de los subsidios y excenciones impositivas a la forestación se basó en el concepto de "industria incipiente", considerando las dificultades de una actividad con un período prolongado de maduración de las inversiones. Hoy, al estarse cumpliendo diez años de vigencia de la Ley Forestal, y con la fuerte afluencia de inversiones internacionales al sector, este concepto pierde validez. En nuestra perspectiva este tipo de estímulos deberían cancelarse para todas las nuevas plantaciones, colocando al sector en pie de igualdad con el conjunto del agro y de la economía. Por razones de consistencia de las políticas económicas, todas aquellas inversiones realizadas en este período de vigencia de la ley deberán continuar recibiendo los estímulos y beneficios que se ofrecían en el momento de tomar la decisión de invertir. Una nueva ley forestal deberá, entre otros aspectos, acotar el plazo de vigencia hacia el futuro de estos beneficios (exoneraciones fiscales); en principio, deberá ser del orden de un turno completo para los pinos, y de dos turnos de 10 años para eucaliptus. 3. Préstamos otorgado por el BROU A partir de 1991 el BROU comienza su apoyo a la forestación mediante líneas de crédito con plazos de 10 a 13 años, tasas preferenciales, y años de gracia para el pago del principal y los intereses hasta el final del período. En el Cuadro Nº 5 **, para ejemplificar la preferencia que ha tenido hasta ahora el productor forestal en la tasa de interés, se compara la misma, luego de llevarla a pesos, con la evolución de los precios y con la tasa de interés en una línea que está destinada a los productores pobres - los préstamos de la línea FIDA -. La tasa de interés real ha sido negativa desde el inicio de la línea hasta 1995. Luego, hasta abril de 1997, la tasa es levemente positiva. En cambio en el otro tipo de préstamos la tasa de interés, desde su implementación, es significativamente positiva. Cuando se comparan ambas tasas de interés se ve desde otra perspectiva cuanto más se han beneficiado los que se han endeudado con la institución bancaria en el encuadre de la ley forestal que aquellos productores con patrimonio limitado. El total de préstamos otorgados por el BROU en ésta línea alcanza a los U$S 25:679.000 de acuerdo a lo informado por el propio Banco, hasta abril de este año. Llevado a dólares con el mismo poder de compra al interior de la economía la cifra ronda los U$S 30 millones. Ver cuadro Nº 6 ** 4. Comercio Exterior Desde esta perspectiva, lo más importante ocurrirá a partir del año 2000, cuando se produzca la cosecha en gran escala de las nuevas plantaciones; ya fue señalado en el apartado correspondiente a evolución de la producción los montos de ingresos esperables que serán canalizados a la exportación. En este punto presentamos las cifras del comercio exterior del complejo maderero en lo que vá de la década, que como se aprecia ha sido muy dinámico (cuadro Nº 7). Las exportaciones variaron de 13 a 73 millones de dólares entre 1990-96; al final del período la mitad está compuesta por exportaciones de papel, y el resto es proveniente de las nuevas plantaciones, rollizos y aserrados. Las importaciones en ese mismo período variaron de 26 a 141 millones de dólares; en 1996 se registran 100 millones de dólares de importaciones de papel y derivados, y el resto diversas maderas, muebles, etc. Como se aprecia en la gráfica, el saldo comercial del complejo es negativo, y se ha venido ampliando en los últimos años, señalando el proceso de sustitución de producción nacional por importaciones diversas. Esa brecha comercial negativa es probable que se mantenga hasta finales del siglo, donde ingresarán exportaciones masivas. 5. "El problema de mercado" Entendemos que este Foro Forestal que se desarrolla en la ciudad de Tacuarembó debería discutir en profundidad las perspectivas de mercado para las plantaciones de eucaliptus realizadas en el país. Un primer punto a considerar es las diferentes características de las empresas forestales, y la incidencia diferencial del problema de mercado. Un subconjunto de las empresas forestadoras (o grupos económicos), propiedad de grupos transnacionales o provenientes de un país extranjero, que incluye las de mayor tamaño relativo, están integradas verticalmente incluyendo etapas del complejo maderero en países de ultramar, o ya participan activamente en los mercados internacionales (ejemplos SHELL-KYMENE, EUFORES). En éstas, el precio de exportación o de realización de la materia prima forestal es una transacción intraempresa (o intra grupo económico), optimizándose el valor agregado a lo largo de la cadena de valor que se extiende fuera de fronteras. El problema es significativo para el conjunto de empresas de menor tamaño, plantadores independientes, no integradas verticalmente con procesos o empresas de los mercados de destino, que deben realizar y exportar un producto hacia "el mercado mundial"; es en relación a este grupo que son relevantes los comentarios que siguen. Analizamos brevemente la perspectiva para los dos destinos principales de la madera de eucaliptus en el país, el aserrado y la madera pulpable. Madera aserrable Esta madera proveniente de la especie grandis se estima que tendría dos destinos: a) madera aserrada para usos utilitarios de bajo valor o descartables (ejemplo pallets), realizada con diámetros finos y calidades inferiores. Se ha realizado una evaluación negativa sobre las perspectivas de esta cadena comercial, basada en la experiencia de la industria maderera argentina radicada en Entre Ríos (veáse PRAIF-II, Dirección Forestal 1996). b) Madera aserrada de calidad (clear) proveniente de montes manejados, secada. Esta constituye la mejor opción industrial y comercial. En este caso la dificultad radica en que es necesario poner a punto en el país la tecnología de producción de las plantaciones, y el procesamiento de aserrado y secado. Por otra parte, no hay tradición en el mercado mundial para la comercialización de este tipo de maderas de latifoliadas, debiéndose por lo tanto generar nichos adecuados con importantes inversiones comerciales y altos costos de transacción. Lámina 3 Dado que los volúmenes importantes todavía demoran en ingresar a la fase de cosecha, el país debería destinar los principales estímulos sectoriales al desarrollo de estas oportunidades, especialmente a la diversificación de productos, incluyendo una batería de proyectos de investigación relacionados a las especies, variedades, manejo, procesamientos de aserrado y secado, exploraciones de mercado, etc. Madera pulpable Por su gran participación en la producción y por las dificultades de comercialización, este segmento es el que constituye lo que denominamos el "problema de mercado" del sector forestal. La superficie plantada con eucaliptus destinados a la producción de pulpa de celulosa alcanza ya para abastecer dos plantas de gran escala (una planta de gran porte requiere 1,8 millones de m3 de madera por año, equivalentes a la producción anual de unas 65.000 ha). Estas plantas constituyen inversiones cuantiosas -del orden de 700 a 1000 millones de dólares de inversión- y su instalación y puesta en marcha lleva un período de tiempo considerable. Hasta el momento no hay información pública sobre la existencia de una decisión de inversión en ese sentido. Por el momento, el destino de mercado principal es la exportación de madera en bruto para ser procesada fuera de fronteras, en la modalidad de rollizos o de chips (partículas de madera). Estos últimos son más deseables porque permiten generar algo más de valor agregado, y tienen menores costos de manipuleo y embarque. En cuanto a mercados de destino para la madera en bruto, el más atractivo se ubica en la cuenca del Pacífico, donde existe un mercado de chips, y que tiene a Japón como el principal comprador (70% de los embarques). Existen contratos comerciales a mediano plazo -5 años- y los precios son relativamente estables. Sus abastecedores son los países de Oceanía -Australia y Nueva Zelandia-, Chile, Estados Unidos, Filipinas, etc. Pero Uruguay se encuentra en la cuenca del Atlántico, lo que le saca ventajas comparativas para acceder al mercado más atractivo del Pacífico. En el Atlántico, el deficit de madera pulpable de fibra corta es menor, la comercialización se realiza basicamente en rollizos, y el mercado es de tipo "spot" -los compradores realizan negocios puntuales, siendo los volúmenes y precios altamente fluctuantes- (veáse PRAIF-fase II, Alternataivas para la transformación industrial del recurso forestal, 1996). Las altas fluctuaciones del mercado de la celulosa, que en cortos lapsos varían de 900 a 450 US$/ton, se reflejan ampliadamente hacia los proveedores de materia prima; en cada baja del mercado, las empresas europeas priorizan el abastecimiento propio y lo más cercano. En síntesis, en relación a la madera pulpable, tenemos para vender un producto masivo, indiferenciado (commodity), con una relación precio/volumen muy estrecha, destinado a un mercado muy inestable y poco atractivo. Hasta el momento, las exportaciones realizadas en este primer período se han beneficiado de situaciones no repetibles en el futuro, tales como la disponibilidad de plantaciones ya existentes para otros fines con muy reducidos costos de oportunidad, infraestructuras disponibles ociosas con "costos hundidos", etc. La nueva etapa que se avecina requiere que los precios internacionales remuneren plantaciones comerciales instaladas con altos costos, intereses de préstamos, inversionas cuantiosas en infraestructuras sociales, que definirán umbrales de costos fijos que será necesario superar. Si el sector productor de madera pulpable de eucaliptus asume el costo completo de las plantaciones, incluyendo el pago de impuestos en igualdad de condiciones que otras actividades agropecuarias, más el costo de las infraestructuras sociales que se requieren para realizar las exportaciones (caminería rural departamental, rutas nacionales, puentes, ferrocarril, terminales portuarias, dragados, vías suburbanas y urbanas de las ciudades donde están los puertos, etc.), y las externalidades negativas de esas operaciones, la rentabilidad residual que obtendrá una fracción muy importante de las plantaciones será muy poco atractiva . Esto sugiere que debieran analizarce cuidadosamente nuevas plantaciones de eucaliptus para celulosa, por lo menos hasta que las señales provenientes del mercado indiquen claramente su conveniencia. De cualquier forma, la recomendación anterior queda en el marco del libre albedrío de los empresarios, que asumirán los riesgos que estimen convenientes. Lo que resultaría inexplicable es que el Estado continuara a partir de ahora canalizando subsidios y otorgando excenciones tributarias a nuevas plantaciones para madera pulpable, con este marco de mercado, dadas las distintas alternativas con que cuenta el sector público para hacer aplicaciones del erario público más rentables socialmente. Cuadro 1
Cuadro 7
Cuadro 8
Cuadro 9
Serie Seminarios y Talleres No. 103 |
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