Desarrollo forestal: todo depende del dónde, cuánto y cómo
Ricardo Carrere

La actividad forestal está recibiendo un importante impulso desde el Estado, que ha instrumentado una serie de mecanismos para la promoción de plantaciones forestales comerciales. ¿Dónde se van a localizar las plantaciones? ¿Cuál va a ser su amplitud?¿Cuáles son los mecanismos promocionales que se están utilizando?

La localización de las plantaciones

La implantación de cultivos forestales, si bien recibe estímulos desde el Estado, depende en última instancia de las decisiones que adopten los empresarios privados. Es por ello que se están dando simultáneamente dos tipos de emprendimientos forestales:

1) Los implantados en suelos declarados de prioridad forestal, donde los empresarios están en condiciones de acceder a todos los beneficios promocionales establecidos en la legislación forestal. Estos suelos son considerados de baja productividad agrícola-ganadera, mientras que los árboles logran allí excelentes rendimientos. La mayor parte de estos suelos están alejados de Montevideo, aunque cercanos a las fronteras con Brasil (Tacuarembó, Rivera) o Argentina (Paysandú, Río Negro, Soriano). La excepción está dada por los suelos serranos del Este (Lavalleja, Maldonado, Florida), relativamente cercanos a la capital.

2) Los implantados en otros tipos de suelos. Estos emprendimientos no reciben apoyo estatal (a excepción de algunas líneas de crédito del Banco República), pero constituyen una opción para algunos empresarios industriales o agropecuarios, en base a dos consideraciones: a) La cercanía al centro de consumo. Esta opción es particularmente interesante para industrias que consumen madera de sus propias plantaciones (leña para calderas industriales, madera para pulpa), donde el abaratamiento en el flete puede implicar mayores ventajas que las otorgadas por los mecanismos promocionales del Estado; b) La incorporación de la forestación, como un rubro complementario de su actividad, por parte de productores agropecuarios, cuyos establecimientos no contengan suelos de prioridad forestal.

En nuestra opinión, todo parece indicar que los bosques más extensos se van a localizar fundamentalmente en suelos de prioridad forestal, aunque también va a haber un número importante de plantaciones más pequeñas en otros tipos de suelos.

¿Del Uruguay ganadero al Uruguay forestal?

La respuesta a esta pregunta no es sencilla, puesto que existen tres factores que intervienen en la posible superficie a ser cubierta por plantaciones forestales. Por un lado, están las previsiones del Plan Nacional de Forestación, por otro la superficie total de suelos de prioridad forestal y finalmente las decisiones privadas de forestar en estos o en otros tipos de suelos.

En el Plan Nacional de Forestación, actualmente en vigencia, se plantea la forestación de 200.000 hectáreas en el período 1990-95. Este plan se basa en el "Plan maestro para el desarrollo de plantaciones forestales y su utilización en el Uruguay", elaborado por el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, con la colaboración del gobierno del Japón. En este plan maestro se plantea la meta de forestar 420.000 hectáreas en un plazo de 30 años. De cumplirse dicha meta, el país dispondría de unas 620.000 hectáreas de bosque artificial para el año 2019, equivalentes a un 3,3% de la superficie total de su territorio, lo cual, sumado al 3% ocupado por el bosque natural, daría un total de un 6,3% de la superficie del país. Resulta claro entonces, que estas previsiones no implican una sustitución sustancial, ni de la ganadería ni de la agricultura, por el sector forestal.

Sin embargo, existen alrededor de 3,8 millones de hectáreas de suelos declarados de prioridad forestal, que por lo tanto estarían en condiciones de ser cubiertos por plantaciones forestales. No consideramos que la actividad forestal pudiera despertar tanto entusiasmo en los productores agropecuarios uruguayos, como para que se lanzasen masivamente a forestar tal superficie. Sin embargo, podría ser factible que empresas extranjeras siguiesen el camino emprendido por Shell-Kymenne (anglo-holandesa y finlandesa respectivamente) y por Navy SA (española) y comenzasen a adquirir tierras (muy baratas en el contexto internacional), para destinarlas a la forestación. Esta posibilidad es real, puesto que el país no sólo ofrece buenas condiciones para el crecimiento de los árboles, sino que además el gobierno busca activamente este tipo de inversión, tal como lo ha declarado públicamente en relación con esta temática. La principal limitante estaría dada por la dificultad de compra de extensiones importantes de tierra, debido a la inexistencia de grandes predios en manos de un sólo propietario (en el contexto forestal internacional, el adjetivo "grande"implica decenas o centenas de miles de hectáreas).

Finalmente, existe otro factor de importancia en la determinación de la superficie del país que podría quedar forestada: las decisiones privadas de plantar árboles en suelos que no son de prioridad forestal.

Dicho lo anterior, también corresponde señalar que, por ahora, nada indica que vaya a producirse una "explosión" de la forestación. La decisión política del presidente Lacalle, de pasar de 100.000 a 200.000 hectáreas a ser forestadas durante su período de gobierno, parece condenada al fracaso y en el mejor de los casos, se llegaría a algo más de las 100.000 previstas inicialmente. Sin embargo, tampoco puede afirmarse que dicha explosión no pueda producirse.

Los mecanismos de promoción

La ley forestal (Nº 15939 de diciembre de 1987), establece el marco jurídico para el desarrollo de la actividad forestal, e incluye una serie de mecanismos de promoción, que benefician a quienes implanten bosques protectores o de rendimiento (mayores de 10 hectáreas), en suelos declarados de prioridad forestal, siguiendo los lineamientos establecidos en la ley y en los decretos reglamentarios en materia de especies, espaciamientos, control de incendios, etc. Entre las principales medidas de fomento se cuentan:

- Exoneraciones impositivas. Los bosques implantados quedan exonerados de los siguientes impuestos: IMAGRO, IRA o IRIC, patrimonio y contribución inmobiliaria.

- Subsidios. Al año de implantado el bosque, si se constata un prendimiento superior al 75%, el propietario recibe un subsidio equivalente al 50% del costo ficto (muy aproximado a la realidad) de plantación.

- Líneas de crédito a largo plazo y a baja tasa de interés para la implantación de todo tipo de bosques. En el caso de bosques que no sean ni protectores ni de rendimiento, el número total de hectáreas se limita a 300.

- Capitalización de deuda externa. Se trata de un subsidio indirecto, puesto que los títulos de deuda se adquieren en dólares a un valor inferior al nominal y se convierten en pesos por su valor nominal.

- Importación libre de gravámenes de materias primas, equipos, maquinaria, vehículos utilitarios e implementos para la instalación y funcionamiento de determinadas empresas. Los beneficiarios pueden ser productores y empresas rurales, industriales o agroindustriales dedicadas a la forestación, explotación o industrialización de maderas de producción nacional.

Los dos modelos

De lo anterior se desprende que el Estado está impulsando activamente el desarrollo forestal. El sector privado está respondiendo a dichos estímulos y se observa un incremento sostenido en las plantaciones.

Un aspecto interesante, es que en la práctica se están dando dos modelos diferentes. Por un lado, el modelo de grandes masas boscosas monoespecíficas, agrupadas en determinados tipos de suelos y compuestas por un reducido número de especies exóticas. Este modelo tiene mucho sentido desde un punto de vista económico, pero como contrapartida, puede implicar impactos ambientales de gran magnitud.

Por otro lado, numerosos productores agropecuarios están incorporando el cultivo forestal como rubro complementario de la actividad agropecuaria. Si bien la mayoría de estos aún no pueden denominarse propiamente sistemas agroforestales, constituyen una primera aproximación a los mismos y entendemos que se adaptan mucho mejor a nuestra realidad (social, cultural, productiva y ecológica) y que sus posibles impactos negativos son mucho menores a los del otro modelo.

De acuerdo con el número de proyectos que se presentan ante la Dirección Forestal, este último sería el modelo que está predominando. En el año 1992, de un total de 135 proyectos por un total de 26.000 hectáreas, entre 10 de ellos sumaban 8.000 hás, mientras que las restantes 18.000 hás. se repartían entre 125 productores.

En síntesis, pensamos que, al amparo de la política de promoción del gobierno y de las buenas perspectivas que parece ofrecer el mercado maderero internacional, el país va a ver crecer sustancialmente su superficie forestada. Aún no puede preverse la magnitud de este proceso, pero por ahora no se vislumbra la eventualidad de una modificación sustancial del agro uruguayo. Se están dando dos procesos paralelos: la forestación complementaria de otras actividades agropecuarias y la especialización exclusiva en el rubro forestal. Ambas se desarrollan tanto en suelos agrícola-ganaderos como en suelos de prioridad forestal, aunque predominantemente en estos últimos.

Artículo publicado en Tierra Amiga No. 12, abril de 1993