La disgregación de América Latina merece una mirada geopolítica. En efecto, la historia está asociada a espacios y tiempos determinados: somos "animales espacio-temporales".

Según el historiador francés Pierre Chaunu, el nacimiento de América Latina entre 1500 y 1550, se materializa en una "rápida" conquista de unas pocas décadas seguida de una larga colonización. Todo al revés de lo que sucedió en América del Norte, en donde el avance de la colonización significaba al mismo tiempo avance de la conquista.

En América del Sur, las notas resaltantes de los conquistadores y de los misioneros fueron su visión global, la velocidad de las comunicaciones (el Imperio Inca no tenía caballos ni navegación), los proyectos de ciudad-estado, en una armónica y unitaria organización virreinal (fuimos peruanos hasta 1776, cuando se crea el virreinato del Río de la Plata).

El proceso de disgregación (= balcanización) empezó a realizarse luego de la expulsión de los jesuitas y con las primeras tensiones con el Imperio del Brasil.

Ya el conde de Alarcón había propuesto a Carlos III la creación de tres reinos independientes. La propuesta fue rechazada y el conde despedido, pero un tiempo después el ministro Godoy proponía a Carlos IV algo parecido..., pero los tiempos de las revoluciones ya se acercaban y después del derrumbe de la flota española en Trafalgar, los ingleses tuvieron vía libre para corretear por América del Sur imponiendo sus lucrativos intereses. Con la ayuda de Lord Cochrane y de la flota inglesa, los movimientos independentistas contra el Imperio español tuvieron buen éxito. Con la batalla de Ayacucho, el 9 de diciembre de 1824, a pesar de los sueños de la Patria Grande de Bolívar, Artigas o San Martín, llegó "la hora de la división".

Para revertir esta situación de balcanización y desintegración se necesita un largo proceso de reconstrucción: primero pensar la unidad y luego armar un proyecto.

- Pensando la unidad. El alemán Ratzel, visitando Estados Unidos en 1898 reconoce el gran potencial unitario de esta confederación, que después de derrotar a los terratenientes del sur, logró la unidad sustancial de un continente.

Juan Bautista Alberdi (Argentina, 1810-1884) fue el precursor de este pensamiento de integración.

El peruano Haya de la Torre (1885-1979), fundador y jefe del movimiento indigenista APRA, propone la lógica de: Democracia, Industrialización e Integración.

También la Iglesia desarrolló un papel importante en este espíritu de la integración latinoamericana, ya desde el Concilio de Lima, hasta las Conferencias de los obispos latinoamericanos en Medellín, Puebla, etc. y la constitución del mismo CELAM.

- Los proyectos. La fase de proyectación podría tener su antecedente en el proyecto político de J. D. Perón, llamado el "nuevo ABC", una alianza política entre Argentina y Brasil. Luego nacería la ALADI (Asociación Latinoamericana de Integración). Después del período oscuro de los gobiernos militares y estimulado por el ejemplo de la Unión Europea, en 1989 con el Tratado de Asunción, nace el Mercosur y una política sudamericana. La cuenca del Plata se transforma así en una frontera viviente y el Mercosur es el primer puente que conecta las distintas "islas" del continente sudamericano. En los años sucesivos no faltaron las crisis en esta proyectación y se vinieron también sumando otras propuestas, como el Pacto Andino o la más reciente Integración de la Infraestructura Regional de Sudamérica (IIRSA). En contraposición a la unidad sudamericana venía también la propuesta estadounidense del ALCA, que pretende canalizar el "libre comercio" hacia los mercados del norte.

La declaración de Ayacucho (8 y 9 de diciembre de 2004) daba origen a la Comunidad Sudamericana de Naciones, incluyendo a la mayoría de los países latinoamericanos.

IIRSA es una iniciativa multinacional, multisectorial y multidisciplinaria que involucra a los doce países de América del Sur, en la cual participan los sectores de transporte, energía y telecomunicaciones, involucrando aspectos económicos, jurídicos, políticos, sociales, culturales y ambientales.

La iniciativa tiene como objetivo principal el desarrollo de la infraestructura regional en un marco de competitividad y sostenibilidad crecientes, de forma tal de generar las condiciones necesarias para alcanzar en la región un patrón de desarrollo estable, eficiente y equitativo, procurando mecanismos de implementación que fomenten la integración física a nivel continental en los próximos diez años.

Debe su origen a la Reunión de Presidentes de América del Sur realizada en agosto del año 2000 en la ciudad de Brasilia, en la que los mandatarios de la región acordaron realizar acciones conjuntas para avanzar en la modernización de la infraestructura regional y en la adopción de acciones específicas para promover su integración y desarrollo económico-social.

Tal compromiso se tradujo en un Plan de Acción, formulado en la reunión de ministros de Transporte, Energía y Telecomunicaciones de América del Sur (Montevideo, diciembre de 2000), el cual se ha constituido como marco de referencia para el desarrollo de las actividades de IIRSA. A partir de allí, sus objetivos, alcances y mecanismos de implementación han sido validados y fortalecidos sucesivamente en diferentes reuniones de ministros, y por parte de los presidentes en su encuentro en la ciudad de Guayaquil (Ecuador), en julio de 2002, otorgándole a IIRSA un amplio apoyo político y técnico.

En los inicios del siglo XXI, la integración física y la modernización-desarrollo de la infraestructura regional son concebidos como elementos centrales para estimular la organización del espacio sudamericano y el crecimiento económico sustentable de sus países.

En efecto, el fracaso relativo verificado en la región en relación a la consolidación de su desarrollo económico con equidad social a partir de las reformas de los años 90, ha permitido avanzar en la percepción de que su desarrollo sustentable requiere como condición necesaria la adopción de políticas de integración progresivas que permitan articular las ventajas comparativas y competitivas de nuestros países de manera de poder insertarse estratégicamente en el comercio internacional.

La idea rectora es que Sudamérica sólo podrá crecer de manera sostenida si incrementa su competitividad: aumentar la productividad de nuestras economías, en un contexto de equidad distributiva, es el principal desafío político y económico que la región enfrenta.

De esta forma, prima en la actualidad la concepción generalizada de que una región más fuerte y cohesionada económica, social y físicamente, podrá avanzar de manera eficaz en la superación de los obstáculos para su desarrollo. En un contexto de asimetrías internacionales diversas, la integración resulta clave para el logro de ganancias comerciales-financieras de los países
sudamericanos, para articular física y económicamente al continente y para conseguir una adecuada inserción en el contexto internacional.

La visión de la infraestructura como elemento clave de integración está basada en la noción de que el desarrollo en conjunto del transporte, la energía y las telecomunicaciones pueda generar un impulso definitivo a la superación de barreras geográficas, el acercamiento de mercados y la promoción de nuevas oportunidades económicas, siempre que se desarrolle en un contexto de apertura comercial y de inversiones, de armonización y convergencia regulatoria y de cohesión política creciente.

La integración de infraestructura permitirá la articulación del territorio para facilitar el acceso a mercados en dos dimensiones: el acceso de materias primas (intra y extrarregionales) a centros de producción y el acceso de la producción a los centros de consumo. Resulta claro que el inadecuado desarrollo de infraestructura produce costos excedentes de carácter estructural para los negocios regionales, con una consiguiente reducción del número-calidad de los negocios viables desde un punto de vista económico-comercial.

El tema no debe ser visto, sin embargo, de manera aislada e independiente. Implica no sólo mejorar la infraestructura en sí (vial, portuaria, aeroportuaria, fluvial, etc.) sino concebir un proceso logístico integral que incluya el mejoramiento de los sistemas y regulaciones aduaneras, de telecomunicaciones, los mercados energéticos, la tecnología de la información, los mercados de servicios de logística (fletes, seguros, almacenamiento y procesamiento de permisos, entre otros), y su desarrollo sostenible a nivel local.

Una rápida revisión de algunos de los principios orientadores definidos por los ministros da una clara noción de los objetivos y alcances de la Iniciativa:

1. Regionalismo abierto: es preciso reducir al mínimo las barreras internas al comercio y los cuellos de botella en la infraestructura y en los sistemas de regulación-operación que sustentan las actividades productivas de escala regional. Al mismo tiempo que la apertura comercial facilita la identificación de sectores productivos de alta competitividad global, la visión de América del Sur como una sola economía permite retener y distribuir una mayor parte de los beneficios del comercio en la región y proteger a la economía regional de las fluctuaciones en los mercados globales.

2. Ejes de Integración y Desarrollo: representan una referencia territorial para el desarrollo sostenible amplio de la región. Este ordenamiento y desarrollo armónico del espacio facilitará el acceso a zonas de alto potencial productivo que actualmente se encuentren aisladas o subutilizadas debido a la deficiente provisión de servicios básicos de transporte, energía o telecomunicaciones. Los Ejes de Integración y Desarrollo representan una referencia territorial para el desarrollo sostenible amplio de la región.

3. Sostenibilidad económica, social, ambiental y política: el proceso de integración económica del espacio sudamericano será sostenible si alcanza tal objetivo en los cuatro ámbitos mencionados.

4. Aumento del valor agregado de la producción: conformar cadenas productivas en sectores de alta competitividad global, capitalizando las ventajas comparativas de los países y fortaleciendo la complementariedad de sus economías.

5. Tecnologías de la Información: el uso intensivo de las más modernas tecnologías de informática y comunicaciones permite promover una transformación total de los conceptos de distancia y espacio a fin de superar barreras geográficas y operativas dentro de la región y acercar la economía sudamericana a los grandes motores de la economía mundial. La difusión y uso intensivo de estas tecnologías apoya una transformación no sólo de los sistemas productivos de la región, sino también del funcionamiento general de la sociedad, incluyendo los sistemas educativos, la provisión de servicios públicos y de gobierno, y la organización misma de la sociedad civil.

6. Convergencia normativa: otro requisito para viabilizar las inversiones en infraestructura regional es lograr una convergencia normativa, incluyendo la convergencia de visiones y programas de los países.

7. Coordinación público-privada: los desafíos del desarrollo de la región plantean la necesidad de coordinación y liderazgos compartidos entre los gobiernos (en sus distintos niveles) y el sector empresarial privado, incluyendo tanto la promoción de asociaciones estratégicas público-privadas para el financiamiento de proyectos de inversión, así como consultas y cooperación para el desarrollo de un ambiente regulatorio adecuado para la participación significativa del sector privado en las iniciativas de desarrollo regional e integración.

En definitiva, con IIRSA se busca así establecer mecanismos para superar los obstáculos al crecimiento e impulsar el desarrollo y la integración económica de la región mediante innovaciones metodológicas y financieras entre mercados y áreas de alto potencial de crecimiento o zonas aisladas que ofrecen ventajas comparativas de orden social, natural y/o cultural.

Sobre la base de los preceptos y principios orientadores definidos, los ministros de Transporte, Energía y Telecomunicaciones de los doce países elaboraron un Plan de Acción para la Integración de la Infraestructura Regional de América del Sur.

La idea es que a partir de una Visión Estratégica compartida entre los países, las acciones a encararse permitan identificar los requerimientos físicos, normativos e institucionales para la implementación de la infraestructura básica, procurándose acciones conjuntas, en tres planos diferenciados:

• la coordinación de planes e inversiones.

• la compatibilización y armonización de los aspectos regulatorios e institucionales asociados.

• la generación de mecanismos innovativos de financiamiento público y privado.

En tal contexto, se definieron nueve líneas de acción básicas:

1. Diseñar una visión más integral de la Infraestructura. La visión de la Infraestructura para la Integración se centrará en el desarrollo sinérgico del transporte, la energía y las telecomunicaciones. Adicionalmente, contemplará también la interrelación con la infraestructura social, la ambiental y la vinculada a las tecnologías de la información basadas en el conocimiento. Esta visión deberá ser concordante con las posibilidades reales de financiamiento e inversión.

2. Encuadrar los proyectos en una planificación estratégica a partir de la identificación de los ejes de integración y desarrollo regionales. De esta forma se procurará la mayor eficiencia en las inversiones que se implementen, coordinando los planes de obras de los diversos países y enmarcándolos en una visión estratégica de la integración que otorgue prioridad a las acciones en los grandes ejes de integración y desarrollo regional.

3. Modernizar y actualizar los sistemas regulatorios e institucionales nacionales que norman el uso de la Infraestructura. Deberá ponerse el mayor énfasis en los aspectos regulatorios e institucionales, que muy frecuentemente no permiten que se utilice adecuadamente la infraestructura existente, especialmente al nivel de los pasos de frontera, los sistemas de transporte multimodal y el transporte aéreo. También se procurará avanzar en la reglamentación, para permitir el desarrollo de nuevas inversiones y la optimización del uso de las existentes, y profundizar la modernización de las agencias públicas, sus procedimientos, tecnologías y recursos humanos y la elaboración y puesta a disposición de información relevante.

4. Armonizar las políticas, planes y marcos regulatorios e institucionales entre los Estados. Apuntando a los objetivos de la integración regional, deberá avanzarse en la armonización de criterios para el diseño y la evaluación técnica, económica y ambiental integrada de los proyectos de infraestructura regionales, de modo de asegurar su sustentabilidad y minimizar los riesgos de discrecionalidad en la selección y apoyo a los mismos. Deben crearse los mecanismos para reforzar los efectos sinérgicos de aquellos proyectos de integración que sean complementarios, y para asegurar que los proyectos alternativos entre sí sean validados según sus propios méritos.

5. Valorizar la dimensión ambiental y social de los proyectos. Se adoptará un enfoque proactivo en la consideración de las implicancias ambientales y sociales de los proyectos de infraestructura, estableciendo criterios propios y normas comunes, y coordinando acciones. Profundizando la ya rica experiencia de nuestros países, la consideración del medio ambiente se iniciará desde la misma concepción de las obras, enfocándolo como una oportunidad para el aprovechamiento integral y enriquecimiento de los proyectos, y no sólo desde el punto de vista de la mitigación de los impactos no deseados de los mismos.

6. Mejorar la calidad de vida y las oportunidades de las poblaciones locales en los ejes de integración regional. Se buscará que las obras de Infraestructura generen la mayor cantidad posible de impactos locales de desarrollo, evitando que sean sólo corredores entre los mercados principales.

7. Incorporar mecanismos de participación y consulta. Para la definición y selección de proyectos se procurarán mecanismos que hagan efectiva la participación y la contribución activa de las comunidades involucradas y del sector privado interesado en su financiamiento y construcción.

8. Desarrollar nuevos mecanismos regionales para la programación, ejecución y gestión de proyectos. A partir del Mandato Presidencial de Brasilia al BID, y de las experiencias desarrolladas en la pasada década, se establecerán mecanismos para la gestión y el financiamiento compartido de proyectos de integración física.

9. Estructurar esquemas financieros adaptados a la configuración específica de riesgos de cada proyecto. Este esfuerzo debe incluir la búsqueda de soluciones innovadoras entre los gobiernos y los organismos financieros multilaterales, que alienten la concurrencia del capital privado mediante estrategias comunes y soluciones e instrumentos creativos. Deberá procurarse que estas estrategias y soluciones atiendan a las características y preferencias de los mercados de capitales, al financiamiento de proyectos que constituyan oportunidades comerciales, y que provean una adecuada distribución de riesgos y beneficios entre los sectores público y privado participantes.

A través del trabajo conjunto de los países y en base al Plan de Acción definido, IIRSA ha concentrado sus esfuerzos en tres áreas principales:

A. Visión Estratégica de la Integración física
Sudamericana: se busca conformar una Visión Estratégica compartida entre los doce países, en la que se acuerden principios básicos y acciones futuras tendientes a garantizar el crecimiento económico sostenido de la región con eje en la equidad social, concibiendo a la integración física como una condición necesaria para el desarrollo, pero cuya sustentabilidad está ligada a transformaciones significativas en otras cuatro dimensiones claves: competitividad; calidad social; calidad ambiental y calidad institucional.

B. Ejes de Integración y Desarrollo: son franjas geográficas multinacionales que concentran flujos de producción y comercio actuales-potenciales, en las cuales se busca optimizar la provisión de los servicios de infraestructura física (transporte, energía y telecomunicaciones) con el fin de apoyar la conformación de cadenas productivas y de esta forma estimular el desarrollo regional.

C. Procesos Sectoriales de Integración: procura modernizar y actualizar los sistemas regulatorios nacionales que norman el uso de la infraestructura, buscando la armonización de políticas, planes y marcos legales e institucionales entre los países. Se trata de identificar los obstáculos de tipo normativo, institucional y operacional que dificultan el desarrollo de la infraestructura básica en la región, a fin de proponer y ejecutar Planes de Acción que permitan superarlos. En tal contexto, los principales logros alcanzados por IIRSA en cada área de acción se resumen a continuación:

- Espacios emergentes: planificación de largo plazo de la infraestructura básica y proyectos integrados de infraestructura y unidades productivas.

- Espacios con potencial de crecimiento: énfasis en los cuellos de botella y eslabones faltantes.

- Espacios consolidados: énfasis en el nivel de servicio de la infraestructura, procesos sectoriales y perfeccionamientos institucionales para asociaciones público-privadas.

8. Elementos de gestión estratégica: concentración de esfuerzos en proyectos y procesos de mayor impacto para el desarrollo sostenible.

Desde entonces, el trabajo de los países en IIRSA ha avanzado en la conformación de un planteamiento estratégico en proceso de consolidación, que incluye la Visión Estratégica Sudamericana, las Visiones de Negocios de los Ejes, el análisis de la Cartera de proyectos, y los avances en los Procesos Sectoriales de Integración.

En la actualidad, se destaca la necesidad de promover un espacio de reflexión y construcción de consensos al interior de los gobiernos en torno a los elementos de una visión estratégica. Tal proceso se beneficiaría con la participación en cada país de expertos, formadores de opinión y representantes de grupos de interés que podrían enriquecer la discusión con sus aportes y perspectivas.

La armonización y compatibilización de marcos regulatorios y reglamentarios son concebidas por los países y las instituciones como un pilar fundamental para acelerar el proceso de desarrollo del Plan de Acción de la Iniciativa IIRSA, así como el logro de resultados concretos en el corto plazo.

En definitiva, se entiende que IIRSA se ha instaurado como una "política de estado" en los doce países de la región, consolidándose como una instancia central para la construcción de una agenda común de acciones y proyectos para la integración física sudamericana.