Gobiernos locales, descentralización y participación ciudadana en Montevideo
Seminario 10 años de descentralización: un debate necesario

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La participación y la gestión ambiental

por Maria del Rosario Revello
Doctora en Derecho y Ciencias Sociales, posgrado en Desarrollo Local, directora Unidad de Gestión de Descentralización IMM, asesora en Descentralización desde 1990

El seminario "Montevideo XXI", organizado por la Intendencia de Montevideo en el marco del Día del Medio Ambiente, se realizó entre el miércoles 6 y el viernes 8 de junio, generando un espacio de reflexión e intercambio para avanzar en el análisis de diversos temas vinculados al ambiente montevideano. Se contó con el aporte de panelistas provenientes de los más diversos ámbitos de la sociedad.
Los temas allí tratados fueron: Tecnología y ambiente; Uso de Tecnologías Limpias, orientado al tema de la contaminación por metales pesados; Transporte y Energía; Cambios tecnológicos en la Industria; Perspectivas desde el sector público, lo ya realizado, lo que está en ejecución y los planes futuros; Las relaciones Estado - mercado - empresas – sociedad civil en la gestión ambiental; La experiencia de las ONGs en actividades ambientales económicas en cooperación con el sector público; El Rol del Estado y la Asociación de los Intereses público y privado en la gestión ambiental; La participación social en la gestión ambiental; Participación Social en la gestión ambiental municipal - Agenda Ambiental de Montevideo; Educación y participación en la recuperación del arroyo Carrasco.

Compartimos con los suscriptores de vecinet-notici@s, el tema presentado por Rosario Revello, Doctora en Derecho y Ciencias Sociales, posgrado en Desarrollo Local, directora de la Unidad de Gestión de Descentralización/IMM, asesora en Descentralización desde 1990.

La participación social en la gestión ambiental

El desarrollo sostenible presenta distintas dimensiones que deben ser tenidas en cuenta en el diseño de las estrategias de desarrollo urbano. "El concepto de desarrollo sostenible debe enfatizar el desarrollo como incremento de riqueza material, como aumento de la calidad de vida -definición variable, según la cultura-, y la reproducción de las condiciones sociales, materiales e institucionales para seguir adelante con este desarrollo. Por tanto la sustentabilidad no tiene una única dimensión ambiental, sino que incluye una visión integral del desarrollo." (Borja y Castells, Local y global: la gestión de las ciudades en la era de la información, 1997)

En línea con la opinión anterior, resulta indiscutible la importancia del rol del Estado en el desarrollo sustentable. La incorporación de la dimensión ambiental en las políticas públicas debe ser transectorial, atravesando los distintos sectores o variables del quehacer público de un gobierno sea central o municipal. 
La sustentabilidad sólo es posible si la propuesta articula las múltiples dimensiones de la realidad, reconoce derechos de distinta índole y respeta límites ( Agenda Ambiental 2000).

Complementariamente, existe acuerdo entre los analistas que la sustentabilidad en el mediano y largo plazos es sólo alcanzable dentro de un sistema democrático reiteradamente legitimado, que permita que la sociedad civil se fortalezca de manera constante (Gabaldón, 1995) 

En efecto, el cuidado del ambiente es una responsabilidad compartida por todos. Por actores públicos y privados. Por agencias u órganos del Estado central, por los municipios, pero también por la sociedad civil, por las ONGs, los vecinos, las empresas y todos los actores locales que cohabitan en un territorio. Las acciones del Estado deben verse potenciadas mediante el concurso de los grupos ciudadanos y, en ocasiones, en emprendimientos mixtos o de cogestión.

La vida social de una ciudad no puede depender de aumentar las burocracias públicas sino de la implicación responsable de sus ciudadanos. Una tarea a construir en forma participativa es cómo medir nuestra calidad de vida, de modo tal que cada comunidad se implique y construya colectivamente sus índices de calidad de vida, variables según cada cultura, que puedan contrastarse con los índices macroeconómicos de progreso o bienestar que pretenden tener valor universal.

La Agenda 21, Cap. 28.2, resultante de la Cumbre de Rio 92, refiere a la necesaria participación ciudadana en la definición y defensa de un modelo de desarrollo Sostenible (Agenda Local 21) con una doble perspectiva:
a) la adopción por parte de la población de pautas de comportameinto ambiental adecuadas respecto al consumo y producción de externalidades.
b) su obligación de conservar y exigir la conservación del patrimonio socionatural local, a sí como la mejora de la calidad ambiental.
Esto implica formación e información en esta doble perspectiva.

El Decreto 25.657 de la Junta Departamental de Montevideo reconoce que la participación ciudadana activa es imprescindible en la política ambiental, reconociendo los distintos grupos de intereses sectoriales y ámbitos territoriales en que las mismas se expresen. 

De esta forma, el sistema socioterritorial (actores locales del territorio) tiene, en materia de medio ambiente, la posibilidad de constituirse en agente de su propio desarrollo, conjugando esfuerzos tanto para la planificación como para la acción concreta, tratando de consensuar, negociar y superar los inevitables conflictos de intereses.
Esto resulta una apuesta potente a la construcción de ciudadanía, que debe instrumentalizarse adecuadamente, para lo cual en nuestro país se han abierto los siguientes ámbitos y canales de participación:

A nivel departamental de Montevideo:

• La descentralización y participación del gobierno departamental asumida como forma de gobernar a través de los órganos de participación política y social, ha posibilitado la conformación de comisiones de medio ambientes o similares con participación de los integrantes de los órganos políticos (Juntas Locales) y sociales (Concejos Vecinales) del sistema descentralizado. Estas comisiones han trabajado en diversas instancias, una de las más trascendentes fue la elaboración de la Agenda Ambiental de Montevideo 2000.

• La participación autónoma de la ciudadanía también está presente en las normas marco que regulan los Concejos Vecinales, las que establecen mecanismos de participación a través de la creación de comisiones permanentes, o sectoriales de contralor de la gestión pública: un ej. de ello es la figura de los Concejos Abiertos. (art. 11 Dec. 28.119).

• Los Planes Estratégicos de Desarrollo Zonal (PLAEDEZ) han abierto un trabajo creativo en las zonas que incorpora a la diversidad de actores territoriales bajo la consigna: "Para seguir construyendo, imaginemos Montevideo". Habiendo comenzado el pasado año en su fase de diagnóstico, se encuentran hoy en su segunda fase, la de planificación y propuesta, en la cual los vecinos en concertación con el resto de los actores del territorio deben imaginar y planificar su zona con una mirada estratégica hacia un horizonte de 10 años. Naturalmente la variable medioambiental resulta clave en la construcción de dichos planes zonales.

A nivel nacional: 

• La Ley de Evaluación de Impacto Ambiental, 16.466 y su Decreto Reglamentario 435/94 introducen las Audiencias públicas y participación consultiva, previendo esta modalidad de participación como mecanismo de consulta e información ciudadana.

• La Ley 17.234 (Sistema Nacional de Areas Naturales Protegidas) incorpora a su vez mecanismos de participación ciudadana: a) la posibilidad de realización de una Audiencia Pública, con carácter previo a que el MVOTMA proponga al Poder Ejecutivo los proyectos de selección y delimitación de áreas naturales que se incoporarán al sistema (art. 7, lit. A); y b) la constitución de una Comisión Asesora de Areas Protegidas, con potestades de iniciativa y asesoramiento, en la podrán participar organizaciones representativas de los productores rurales y de ONGs. Ambientalistas, así como la participación en comisiones específicas en cada área natural concreta de los propietarios de predios privados, pobladores radicados en el área, autoridades locales y ONGs. Ambientalistas (art. 15).

• La ley 17.283, Ley General de Protección del Ambiente, eleva a la participación al nivel de "principio de política ambiental" (art. 6º. Literal D), expresando que la protección del ambiente constituye un compromiso que atañe al conjunto de la sociedad, por lo que las personas y las organizaciones representativas tienen el derecho-deber de participar en ese proceso" .

A nivel de derecho y experiencias comparadas, existen una gran gama de programas o instancias posibles de participación ciudadana en lo ambiental:

• Fomento del asociacionismo ambiental (ONGS, asociaciones vecinales): potenciar la acción participativa a través de grupos sociales para el conocimiento, la valoración y la prevención de los problemas ambientales ligados a al sanidad ambiental y la conservación de los recursos, así como la implicación en el impulso del Desarrollo Sostenible.

• Creación de órganos de participación: impulsar el papel de los órganos colegiados de participación y coordinación existentes en materia de medio ambiente.

• Voluntariado ambiental: promover la participación voluntaria de personas que individualmente o a través de grupos sociales, de forma libre y sin ánimo de lucro, dediquen parte de su tiempo libre a la mejora del ambiente y al fomento del desarrollo sostenible.

• Iniciativas sociales: fomentar y apoyar la acción proambiental de los diferentes sectores sociales así como la mediación en los conflictos medioambientales.

La dimensión territorial de los problemas ambientales no es sencilla, grandes problemas tienen manifestaciones locales y sus reclamos se canalizan ante sus autoridades, mientras que problemas que pueden parecer micro requieren soluciones y propuestas que involucran a actores e instituciones que superan ampliamente la jurisdicción municipal.

La escala local y los temas ambientales constituyen ámbitos privilegiados para la experiencia y aplicación de propuestas innovadoras de gestión concertada y diversas modalidades de articulación entre Estado y sociedad, mediante la participación ciudadana.

Más allá de los institutos de participación o democracia directa preexistentes de acuerdo a cada marco jurídico determinado, en temas como el que hoy nos convoca, debería apostarse a reinventar formas y modalidades de participación, de diverso grado de institucionalidad y formalización, de acuerdo a las realidades e idiosincracia de cada lugar. Ello permitiría la construcción democrática y entre todos de las "redes para mejor vivir" (Tomás Villasante,1998) que tiendan al aumento de nuestra calidad de vida y al desarrollo sostenible en el sentido integral y multidimensional que nos referían al inicio Borja y Castells.

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