Gobiernos locales, descentralización y participación ciudadana en Montevideo
Seminario 10 años de descentralización: un debate necesario

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La recesión económica es una prueba
de fuego para la descentralización

por Ernesto de los Campos
Director del Departamento de Descentralización de la IMM.
(Extractado de la revista dominical Bitácora, del diario La República)

El intendente interino de Montevideo, Ernesto de los Campos, considera que el proyecto descentralizador desarrollado por la comuna capitalina enfrenta una "prueba de fuego" ante "el contexto recesivo profundo que atraviesa nuestra economía". Sin embargo, cree que el máximo desarrollo del proceso debe darse en la situación de crisis aunque reconoce que "se ha llegado a un punto donde debemos corregir y actualizar la descentralización para recuperar y multiplicar su dinámica".

En un documento elaborado para Bitácora, el director del Departamento de Descentralización de la IMM y suplente del arquitecto Mariano Arana se extiende sobre el valor "estratégico" de la propuesta y plantea la necesidad de llevarla a todo el sistema: "O la descentralización permea todo el aparato o se convierte en una isla, más problemática que otra cosa, un apéndice caro e ineficiente, un adorno donde se deciden cosas sin importancia o sin consecuencias". La perspectiva de De los Campos es la siguiente:

Prueba de fuego

Tengo la certeza que el contexto recesivo profundo que actualmente atraviesa nuestra economía y sus obvias y directas consecuencias de restricciones y dificultades fiscales y presupuestales, ponen nuevamente sobre el tapete y actualizan la necesidad de identificar e impulsar nuevas formas y alternativas de gestión municipal.

Para el gobierno departamental de Montevideo, que diez años atrás desencadenó el más vigoroso y audaz experimento descentralizador conocido en nuestro país, constituye una verdadera prueba de fuego el hecho de navegar con éxito en medio de los riesgos, limitaciones y obstáculos de la coyuntura. Porque efectivamente no avanzaríamos nada respecto a la valoración de la descentralización si ella fuera buena en las buenas épocas pero mala en las malas. Estamos en una etapa del desarrollo histórico donde la globalización ha tornado a nuestras economías extremadamente sensibles y dependientes en relación a los contextos regionales e internacionales.
Es justamente en circunstancias adversas donde la descentralización debe exhibir toda su potencialidad y eficacia en una doble dirección. En primer lugar, debe ser percibida como la herramienta idónea para una óptima detección de necesidades y aspiraciones vecinales, relevando demandas y registrando la diversa intensidad de su urgencia e importancia.

En segundo término debe permitir el mejor ordenamiento de prioridades ciudadanas en base a la disponibilidad presupuestal, lo que supone que la propia gente al decidir qué se hace está también simultáneamente decidiendo lo que por ahora no se está en condiciones de hacer. Es decir, justamente porque hay pocos recursos es más necesario que nunca discutir con la gente hacia dónde se deben volcar.

Vecinos realistas

En la reciente recorrida que hicimos por los barrios debatiendo con los vecinos las obras y servicios para el quinquenio mediante la metodología que hemos dado en llamar presupuesto participativo, encontramos sentido común y realismo en la gente pese a las necesidades muchas veces apremiantes y las condiciones de vida muchas veces indignas que les toca sobrellevar.
En forma resumida expondré tres o cuatro grandes ideas o conclusiones respecto a nuestra experiencia de descentralización refiriéndome a los grandes lineamientos impulsados en estos diez años y a los desafíos de la etapa que se inicia.

Hace diez años, la IMM optó por tres grandes líneas estratégicas en las que obtuvo logros y resultados dispares: desarrollar una descentralización participativa, pasar de la administración al gobierno del territorio y mejorar la eficacia y eficiencia en la gestión.

Búsqueda común

Respecto a la descentralización participativa apuntábamos a acercar el gobierno a la gente, reformulando la relación tradicional entre el Estado y la sociedad civil, tradicionalmente marcada por la "ajenidad" de la población y por la gestión clientelar. Se trata de ampliar el espacio público no estrictamente estatal y de pasar desde un rol básicamente demandante de los vecinos a su involucramiento en programas, iniciativas y control. Esto supone generar, usar y estandarizar algunos instrumentos de participación ciudadana, no meramente en las reuniones sino en la propia gestión, calificando de alguna manera este involucramiento impulsando ámbitos de interlocución, concertación y participación ciudadana sistemática, regular y con grandos importantes de institucionalización.

El objetivo fue descentralizar territorialmente creando las zonas y los Centros Comunales Zonales y temáticamente creando las comisiones especiales de género, juventud, adulos mayores y capacidades diferentes. Para ello creamos órganos desconcentrados, cercanos a la gente, con posibilidad de respuesta rápida a tareas de mantenimiento, pequeñas obras o emergencias. Asimismo pueden recibir un conjunto de trámites y cuentan con equipos técnicos que supervisan estas acciones y se vinculan con la ciudadanía en términos de asesoría, aclaración e interlocución.

Trabajo descentralizado

La implementación del sistema implicó avanzar hacia la constitución de órganos locales con algunas atribuciones de gobierno. Hoy son las Juntas Locales con representación del sistema político y los Concejos Vecinales con representación ciudadana. Se apunta a constituir, sistematizar, reglar y validar formas de control ciudadano, efectivizando la costumbre de "rendir cuentas a la población" como práctica regular. También se crean y estimulan en la órbita de los CCZ espacios y prácticas de coordinación y complementación de los saberes técnicos, ciudadanos y políticos. Por eso funcionan los equipos técnicos de los CCZ, cada vez más como asesores de la población o de los órganos creados.

Se debe proceder a realizar cambios progresivos en la estructura centralizada para hacerla compatible y funcional a la descentralización. Esto es básico: o la descentralización permea todo el aparato o se convierte en una isla, más problemática que otra cosa, en un apéndice caro e ineficiente, un adorno donde se deciden cosas sin importancia o sin consecuencias.

Muchas de estas premisas ya están en marcha aunque algunas tienen más avances que otras y se evalúa su funcionamiento para profundizar, mejorar y corregir el proceso.

Gobierno del territorio

La idea de territorio es básica en la estretegia descentralizadora. En el sentido tradicional de los municipios, la administración del territorio se orienta a una dedicación casi exclusiva a las tareas de infraestructura, políticas sociales de bajo perfil o excepcionales y ejecución de obras decididas por otros niveles. En el nuevo enfoque, el gobierno del territorio supone la articulación de políticas públicas de mediano y largo alcance, el enfoque integral de acción sobre la infraestructura las políticas sociales y educación, la educación no formal, las acciones dirigidas a favorecer el desarrollo, etcétera.

En este marco se inscribe la necesidad de mejorar la eficacia y eficiencia de la gestión, que supone incorporar algunas categorías de gobierno y cambiar otras.

En primer término, se trata de pasar de la acción básicamente sectorial a la intervención integral e integrada sobre las unidades territoriales. No es sencillo, apenas se están haciendo algunas cosas en este sentido, pero es básico en la lógica de la descentralización territorial. También se debe incorporar progresivamente, al menos en el área descentralizada, la práctica del presupuesto por programa.

La mejora de la gestión implica la adecuación sustancial de los recursos humanos a la misma con campañas de selección, socialización, capacitación y promoción. Al mismo tiempo se debe introducir la práctica de planificación por problemas, que parece más eficiente e integral y al mismo tiempo se ajusta más a la lógica de trabajo con los vecinos.

Desafíos para una nueva etapa

Es preciso reanalizar los resultados de la experiencia en términos de eficacia para mejorar y ampliar servicios y políticas públicas y, en términos de eficiencia, para superar la primera etapa de la descentralización, que es simpre cara, y pasar a la de baja de costos.

Hay que rediseñar formas, modelos e instrumentos de participación o intervención ciudadana a la luz de la experiencia y sobre todo tomando en cuenta los enormes cambios producidos en el tejido social durante la década. Entre ellos se encuentran: movilización territorial interzonas, con tendencia y vaciar zonas centrales y densificar desordenada y a veces conflictivamente la periferia; pérdida de identidad consecuente y dificultades de concertación entre nuevos y tradicionales sectores; crecimiento y rearticulación del área metropolitana con problemas particulares y división departamental confusa de los mismos; rearticulación de las actividades económicas, desaparición o migración a otras zonas o departamentos; desempleo y doble empleo que se expresan en las estructuras tradicionales de organización y en las demandas o actitudes; colapso de las formas de organización barrial más típicas y emergencias de redes sociales más vitales, que no responden a los patrones anteriores pero son vivas aunque inestables.

Creo que se debe hacer un nuevo mapa social de Montevideo, no sólo de instituciones, organizaciones y servicios y grandes franjas sino de grupos, sectores, necesidades, problemas, potencialidades de cada uno.

Cambios imprescindibles

Entre las necesidades de cambios para el futuro se cuenta la necesidad de fortalecer en forma sustantiva el rol articulador del Departamento de Descentralización para intensificar la intervención integrada de base territorial, sistematizándola alrededor de algunos ejes prioritarios.

También se debe revisar cuidadosamente el modelo de órganos descentralizados, funcionamiento, resultados, relación con los niveles de participación logrados y el avance hacia la capacidad de pensar y actuar en el marco de políticas públicas locales. En este mismo sentido, revisar seriamente las formas de trabajar con la tensión entre las ventajas de lo local y la necesidad de ver la ciudad como un todo y como se expresa esta necesidad en la estructura actual de la descentralización.

Es con el objetivo de la eficacia y la eficiencia que debe acentuarse el trabajo. La mejora de la gestión aparece como un desafío a conseguir. La riqueza que contiene el proceso de descentralización con sus dimensiones política, social y administrativa, así como la interacción de sus diversos órganos, conlleva una obvia contrapartida de complejidad que atenta contra los objetivos señalados. Se torna imprescindible encarar esta etapa de mejora de la gestión considerando la articulación constante entre cada una de las partes y especialmente entre el sistema descentralizado y la estructura central.

Reingeniería necesaria

Es por eso que pocos días después de haber asumido como director de Descentralización, hace apenas cuatro meses atrás, dictamos una resolución creando un equipo de gestión que depende directamente de la Dirección General y se encuentra abocado a la tarea de realizar la reingeniería necesaria para asegurar crecientes niveles de eficiencia y superiores resultados en la atención al ciudadano. Son objetivos que hemos definido como una prioridad absoluta para nuestro Departamento en este quinquenio.

Este problema no es específico del proceso montevideano, sino de todo proceso descentralizador. En términos de Subirats: "La satisfacción de las necesidades de autogobierno y el acercamiento de la administración al ciudadano... producirán como resultado ineludible un incremento notable de la complejidad del sistema administrativo" (Subirats, 1989, citado por Xavier Mendoza en Técnicas gerenciales y modernización de la administración pública en España, 1990).

Esto exige el abordaje de procesos de modernización y actualización administrativa, reingeniería de procesos y la introducción de fuertes componentes técnicos en el manejo de la gestión de los trámites y la prestación de los servicios. A nivel de las unidades descentralizadas, en términos de recursos humanos, se impone una nueva selección y capacitación de los funcionarios, lo que implica una reconversión para los más antiguos, que ahora deben "dar la cara" directamente ante el vecino desde el Centro Comunal, intentando abandonar el tradicional "formato ranura" de los problemas humanos.

"La calidad como prioridad hace que el recurso humano sea decisivo y diferenciador en cualquier proyecto de transformación. No el recurso humano individual sino el recurso organizacional que representa" (Crozier, La necesidad urgente de una nueva lógica, 1991).

Solución privada al problema público

El desafío está planteado asimismo a nivel de la estructura central: la readaptación y la readecuación que acompase la dinámica continua de la descentralización.

Este cambio hacia una organización orientada al vecino es una exigencia de toda administración pública moderna pero se pone drásticamente en evidencia en el proceso descentralizador, constituyendo uno de los núcleos duros de la transformación que se encara. El pasaje de una perspectiva "básicamente centrada en el cumplimiento de la legalidad y la regulación social a través de las normas hacia una eficaz y eficiente prestación de servicios", según expresa Subirats en la obra citada.

En cuanto a estos desafíos de modernización de la gestión, se es consciente de los riesgos de la implementación automática de los modelos privados a la gestión pública, aunque en ciertos niveles "micro" de procedimientos o servicios concretos la capacidad de imitación de las prácticas modernas de las empresas privadas puede resultar más viable.

Es así que es pensable rescatar un cierto "marketing" público que nos guíe en el aprendizaje de cómo los ciudadanos entienden sus necesidades y qué necesidades reales se ocultan bajo demandas tan sólo aparentes. Para la burocracia es muy difícil romper sus reglas pero no es menos cierto que es el ámbito público el espacio válido para el aprendizaje social.

El proceso de descentralización de Montevideo es estratégico para la fuerza política que lo impulsa. Su más alto valor quizá pueda resumirse en el título del trabajo de Quim Brugué: incorporar la dimensión democrática a la nueva gestión pública y demostrar que es posible.

Conclusiones

La experiencia de descentralización en Montevideo no puede ser analizada sin entender que implica un fortalecimiento del sistema democrático a través de la participación del vecino y del contacto directo del gobernante con sus gobernados. Implica también una posibilidad de control de la gestión del Estado y una evaluación periódica de sus resultados. Se "rinden cuentas" cuando se analiza el cumplimiento de los compromisos de gestión que la administración suscribió con los vecinos en cada una de las 18 zonas.

Por otra parte, la descentralización aporta a la administración ideas, iniciativas y propuestas concretas articulando con los vecinos, con las fuerzas sociales, empresariales, religiosas y deportivas de las zonas a efectos de adoptar acciones específicas que sin la iniciativa de los órganos locales no se hubieran logrado.

Hemos llegado a un punto de desarrollo del proceso de descentralización en el que debe revisarse para corregirlo y actualizarlo a efectos de recuperar y multiplicar la dinámica.

En el primer semestre de este año concentraremos nuestras energías en un debate profundo que concluya en una propuesta de actualización del proceso descentralizador en Montevideo, incluyendo en ese marco las necesarias reformas normativas que aporten un esquema institucional más sencillo y claro, disminuyendo al máximo las naturales superposiciones, confusiones o enredos que hemos podido detectar en la práctica luego de diez años de vida de una experiencia que nos llena de orgullo haber impulsado.

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