Gobiernos locales, descentralización y participación ciudadana en Montevideo
Seminario 10 años de descentralización: un debate necesario

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Descentelización:
¿Cuál? ¿Cómo? ¿Por qué?

por Ana María Olivera
Profesora, directora de la División Oeste del Departamento de Descentralización de la IMM
(Extractado de la revista Bitácora, del diario La República)

"…la participación ciudadana es el camino irremplazable para impulsar el proceso de profundización de la democracia y constituye un ingrediente esencial para dotar de sentido democrático a la descentralización que el Frente Amplio propone.
Si la participación ciudadana es un componente ineludible para dar un profundo contenido democrático a la descentralización, ésta a su vez es el camino privilegiado para instrumentar la participación".
Bases programáticas para el gobierno departamental. Frente Amplio. Documento 6 pág. 10 - 18/05/89

La posibilidad de abordar desde estas páginas algunos aspectos del proceso de descentralización instalado en el departamento de Montevideo de 1990 a la fecha, me pareció una iniciativa que se acompasaba con una necesidad que tenemos muchos que, de una forma u otra, hemos sido protagonistas de este proceso, de hacer un balance del mismo para poder proyectarlo y enraizarlo aún más en la vida de nuestro país. Como estoy convencida que no debe ser un debate de "especialistas", el abrirlo a la sociedad es imprescindible, entre otras cosas para ser fiel al propio proyecto.
La palabra descentralización tiene un profundo contenido que no es conocido muchas veces por quienes hablan de la misma, o le dan otro distinto.

En el mundo, en la región, en nuestro país, muchos hablan de la descentralización, muchos han puesto en práctica "descentralizaciones", algunos coincidiendo con nosotros en el objetivo de profundización de la democracia (de radicalización de la democracia dijimos en algún momento y lo siguen así diciendo los compañeros del PT en Brasil) aunque por caminos distintos que dan cuenta de su propia realidad, otros con objetivos muy diferentes, opuestos a los nuestros.

Decíamos en el Documento 6 al que ya hemos hecho mención que la descentralización es un instrumento, y no un fin en sí mismo, por lo que puede adquirir signos diversos. Por esta razón es sustancial la definición de cuál es nuestra descentralización.
Muchas veces para abreviar decimos que el nuestro es un proyecto de descentralización participativa, pero vale la pena profundizar y reforzar el contenido de estas palabras.

Mientras la estrategia neoliberal impulsa la desestructuración de la sociedad, su atomización, la dessolidaridad y el individualismo, nuestro proyecto impulsa la participación organizada de ciudadanos conscientes construyendo su futuro, el involucramiento en las políticas públicas, la solidaridad.

El eje del proceso de descentralización de Montevideo es la participación organizada de los vecinos como protagonistas, participación que se debe construir y reconstruir cotidianamente, entramado social que debe extenderse y entrelazarse, construyendo el camino de redistribución del poder y por lo tanto de profundización de la democracia.

La descentralización también implica desconcentración de servicios, con un acercamiento a la población de los mismos para satisfacer mejor sus necesidades, pero esto sólo no es nuestra concepción. Es claro que es un objetivo fundamental la mejora de la gestión a partir de los servicios que se brindan desde lo local y que debe seguir siéndolo. Pero no necesariamente redundará en un involucramiento en los problemas locales por parte de los vecinos, sino que existen los ámbitos adecuados para el desarrollo de la participación y herramientas y estrategias para la misma.

Nuestro proceso de descentralización implica una modificación de las relaciones de poder, una nueva manera de relacionar lo político institucional y lo social, o en todo caso y por eso repetimos lo de proceso, ir construyendo este nuevo relacionamiento, ya que muchas veces a lo largo de estos años hemos necesitado pegarnos un sacudón a nosotros mismos frente a las posibilidades de resecamiento o enquistamiento de las instancias de participación creadas. 

No queremos construir simulaciones de participación, necesitamos una participación real y la pelea es con nosotros mismos para no pensar por los otros, sino construir juntos, la pelea es para que en las instancias de participación que se generan no se produzcan parcelamientos de espacios de poder que imposibilitan la incorporación de nuevas organizaciones y vecinos.

Quizás todo esto es demasiado abstracto para quien no ha sido partícipe de esta experiencia o la ha mirado de fuera (es un tema a analizar el porqué aún no es patrimonio de todos). Por eso vale la pena señalar algunos aspectos de la práctica de estos diez años y los sucesivos debates promovidos para avanzar y consolidar la descentralización en Montevideo.

La descentralización instalada en 1990, (e impugnada inmediatamente) trata de impulsar el principal compromiso asumido con los montevideanos en el programa votado mayoritariamente por la ciudadanía, la participación de los vecinos en la gestión local, y el acercamiento de la misma a la ciudadanía. Cuenta por un lado con todo el fervor de lo fundacional y por otro con prejuicios de algunos sectores respecto a la partidización o no de las instancias de la descentralización. Del 90 al 93 los vecinos, las organizaciones sociales junto al equipo de gobierno en cada una de las 18 zonas en que se territorializó el departamento de Montevideo, van modelando la propuesta a partir de la práctica que van realizando. En 1992 la sintetizan en el 1er. Foro de Montevideo, donde el núcleo central de debate es cuáles deben ser las instancias de participación y quiénes la componen.

En 1993 se institucionaliza el proceso de descentralización culminando un prolongado debate en la Comisión Mixta creada entre el Ejecutivo Comunal y la Junta Departamental. Los decretos emanados de la Comisión Mixta plasman el complejo sistema de la descentralización con muy pocas variantes de lo que hoy tenemos.

En lo sustancial es la existencia en cada una de las 18 zonas, de tres órganos que deben funcionar interrelacionados con roles y potestades diferentes. Para muchos montevideanos encuestados previo a la última elección de los Concejos Vecinales, en realidad identificaban con claridad a uno de los tres órganos, el institucional, el Centro Comunal Zonal, y no podían establecer la diferencia o no conocían la existencia de los otros dos. Por esto vale la pena precisar cuáles son esos tres órganos que funcionan en cada zona.

Esto que graficamos para que sea más comprensible, si es complejo verbalizar su funcionamiento y su articulación, no menos complejo ha sido ir delimitando claramente los roles y competencias en la práctica más allá de la interpretación de los decretos. En este artículo no nos vamos a detener en el funcionamiento de lo institucional, el Centro Comunal Zonal, como desafío de gestión, con un proceso de crecimiento de tareas y por lo tanto de aumento de su complejidad en tanto servicio de tareas múltiples y variadas (no por no considerarlo de importancia). Si embargo preferimos hoy abordar el desafío teórico y práctico de la participación ciudadana, de sus avances y las trabas en su desarrollo.

El complejo sistema de tres órganos interrelacionados y fundamentalmente el relacionamiento entre el órgano político (Junta Local) y el órgano social (Concejo Vecinal) nos ocupó mucho tiempo hasta el año 1996 en que se realizó Montevideo en Foro II. Pero ya desde el año 1995 cuando se realizó la segunda elección de los Concejos Vecinales comenzamos a sentir la necesidad de " airear la descentralización".

¿Qué avances se habían producido en aquellos que integraban los Concejos Vecinales (vecinos electos por vecinos)? Habían logrado ir adquiriendo una visión más allá del barrio al que representaban para ser capaces mayoritariamente en adquirir una visión de zona.

Esta visión de zona "obligaba" al ejercicio de la solidaridad, frente a necesidades apremiantes que significaban postergar otras iniciativas.

¿Qué dificultades veíamos algunos? Que en muchos casos el funcionamiento del órgano hacía perder la referencia de los concejales de las organizaciones y los vecinos a los que representaban, que en muchos casos volvíamos a reproducir "caudillos" zonales, que la contienda de competencias de poder en definitiva les hacía perder de vista todo lo amplio que era el decreto marco de su creación.

A título de ejemplo, el decreto habilita al Concejo Vecinal frente a problemas que afectan al conjunto de la zona a convocar lo que se denomina Concejo Abierto (especie de Cabildo Abierto) para su debate. Muy pocos Concejos Abiertos hemos tenido en todo este período y no porque no existan problemas que ameriten ese debate, como la salud, la vivienda, el medio ambiente… Estos temas estuvieron presentes en Montevideo en Foro II, donde acuñamos la consigna de "descentralizar la descentralización", esto es la necesidad de que el Concejo Vecinal abra sus puertas a más y más vecinos, pero lléndolos a buscar, reuniéndose en los diferentes barrios, logrando que los presupuestos sean analizados y luego conocidos por todos los montevideanos de cada zona. Reconocemos que en la situación actual es un esfuerzo titánico, con los problemas de trabajo, de empleo, de salario, el realizar esta tarea de militancia social, por eso la participación organizada es una batalla cotidiana contra la desesperanza.

Uno de los debates que se procesaron más importantes, a mi juicio, fue el que el Concejo Vecinal no es un fin en sí mismo, que la participación no se agota en el Concejo, que las comisiones de trabajo en cada una de las zonas deben ser abiertas a todos los vecinos y que su rol fundamental es contribuir al desarrollo del tejido social en cada barrio, a su consolidación y entrelazamiento.

También consideramos sustancial que su rol no se agote en los temas municipales y que los problemas de una zona están vinculados a temas de carácter nacional y que tienen una herramienta que no están utilizando en muchos casos.

Pero todas estas dificultades y desafíos permanentes, no empañan lo que ha significado el proceso de descentralización para los montevideanos, sean partícipes o no de él.

Para participar los ciudadanos deben contar con elementos de información y deben existir procesos de capacitación para la toma de decisiones. Para esto el gobierno de Montevideo, supo utilizar dos magníficas herramientas, el Plan Estratégico de Montevideo, y el Presupuesto Municipal.

En 1990 con Descentralización impugnada los vecinos de Montevideo elaboraron su 1er. Plan Quinquenal que no era otra cosa que una interminable lista ordenada de demandas. Luego de esto comenzaron a trabajar en comisiones temáticas, recibieron el apoyo y asesoramiento de los técnicos municipales.

En 1994 debieron asumir el ser parte de la elaboración del Plan Estratégico de su zona, y estudiarlo por lo tanto en todos sus aspectos, en el uso del suelo, el plano social, cultural y económico. Se apropiaron de su zona y a muchos Concejos les permitió elaborar su propio proyecto de zona.

En 1995, los vecinos de Montevideo, a través y con los Concejos elaboraron el segundo plan quinquenal sustancialmente distinto, en la gran mayoría de las zonas eran verdaderos programas, pero luego les siguieron los ajustes anuales, por lo tanto el ejercer el control de lo acordado y negociado con el equipo de gobierno.

A finales de 1999, con nuevos concejos electos en 1998 con una renovación de casi un 80% de los concejales (tema sobre el que no hemos profundizado las causas) se realiza una actualización zonal a través de los planes estratégicos zonales, en castellano quiere decir que los Concejos, no solos, sino tratando de llegar a la mayor cantidad de vecinos posibles, analizaron cuáles habían sido las transformaciones que habían sufrido las zonas por acción u omisión tanto del gobierno departamental como del gobierno nacional y vuelven a partir de ese análisis a proyectar las acciones y programas que deberían llevarse adelante en el futuro. Luego que asumiera el nuevo equipo de gobierno el 13 de julio de 2000 con materiales presentados por este equipo a los Concejos Vecinales donde éstos reciben una información global de la situación presupuestal municipal, manteniendo los principios de esta administración de invertir más donde están los más necesitados, de mantener la inversión social en función de la situación que están viviendo los montevideanos (al igual que el resto de los uruguayos).

Los concejos vecinales preparan sus propuestas de presupuesto que serán presentadas en cada zona en una reunión con todo el equipo de gobierno, abierta a todos los vecinos. Y una vez más queda claro el nivel alcanzado con propuestas que reflejan las necesidades más acuciantes, nuestra experiencia de todos estos años demuestra que nunca ha habido planteos descabellados.

Esta elaboración del presupuesto que sin duda no tiene el marketing publicitario que tiene el presupuesto participativo de Porto Alegre (y no lo decimos críticamente hacia ellos) es quizás una de las herramientas más importantes para el protagonismo de los vecinos de Montevideo, pero no sólo tiene este fin. La elaboración del presupuesto zonal por parte de los vecinos, permite actuar al gobierno municipal, en función de prioridades claramente establecidas, sabiendo que responde a reales necesidades y por lo tanto haciendo más eficiente su gestión.

Esto que estamos planteando, no es autocomplacencia, ¿qué debilidades tenemos aún? Variadas y que están sobre la mesa de discusión en lo cotidiano y en la perspectiva para poder seguir avanzando.

Hemos decidido iniciar en mayo de este año un debate sobre cómo seguir avanzando en este proceso, sobre cómo viven los integrantes del ejecutivo comunal, del legislativo comunal, los vecinos de Montevideo y los funcionarios municipales, cuáles son las trabas en su desarrollo y no precisamente para tirar lo acumulado por la ventana, sino para potenciarlo, ¿serán necesarias modificaciones a los decretos? Quizás esto no sea lo más importante pero estará también sobre la mesa. Estoy segura sí que este debate no debe paralizarnos, que debemos seguir construyendo ciudadanía en medio de él, con las posibilidades no agotadas que nos da hoy el marco jurídico que tenemos, aún inexplorado en muchos aspectos.

Hoy habemos muchos "enamorados" de este proyecto, que vivimos cada problema de los montevideanos como el propio, que nos ha permitido ver que es posible gobernar distinto como muchas veces lo imaginamos, que todos tenemos algo para aportar pero que hay que crear las mejores condiciones para eso. También en ese enamoramiento somos conscientes de los defectos que tiene de quien nos hemos enamorado. Que hay tensiones que no hemos superado como la de lo central y lo descentralizado, que es un cambio que ha conmocionado la estructura municipal y por responsabilidad propia no de otros no hemos alcanzado el involucramiento del conjunto del funcionariado en este proyecto. Que la visión local y la de todo el departamento deben conjugarse y no contraponerse.

Seguramente podríamos seguir enumerando los temas que nos hemos planteado a lo largo de estos años, las interrogantes a las que aún no hemos dado respuesta, pero lo más importante es aceptar el desafío de esta construcción colectiva, demostrar que se puede construir de esta manera, una sociedad con justicia, demostrarnos a nosotros mismos que la actividad política, que las políticas públicas no son patrimonios de una elite, sino que el pueblo puede ser protagonista y saber que ese protagonismo no nace espontáneamente, se construye.

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