Gobiernos locales, descentralización y participación ciudadana en Montevideo
Seminario 10 años de descentralización: un debate necesario

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Participación y eficiencia en la descentralización
Promesas y riesgos de una vida en común

por Maria del Rosario Revello
Doctora en Derecho y Ciencias Sociales, posgrado en Desarrollo Local, directora Unidad de Gestión de Descentralización IMM, asesora en Descentralización desde 1990 (Extractado de la revista Bitácora, del diario La República)

El poder no radica exclusivamente en la etapa de la decisión política, sino que se encuentra diseminado, de manera desigual, en la implementación. La riqueza que contiene el proceso de descentralización con sus tres dimensiones, así como su interacción, conlleva una obvia contrapartida de complejidad, que potencialmente atenta contra los objetivos señalados de eficacia y eficiencia.
El desafío está planteado en el ámbito de la estructura central: la readaptación y readecuación que acompase la dinámica continua de la descentralización para la transformación de una burocracia tradicional que trabaja para sí misma hacia una organización abierta que tiene clara su única e inexcusable misión: la satisfacción de las necesidades de los ciudadanos.
La gestión en el ámbito público debe aceptar la legitimidad de los conflictos y de las presiones y lidiar con ellos. Deben valorarse los riesgos de la implantación automática de los modelos privados a la gestión pública, por la evidente especificidad de ésta.

La descentralización político-administrativa de Montevideo, iniciada en 1990 e institucionalizada en 1993, se desarrolla en el marco de la reforma del Estado, de acuerdo a dos grandes objetivos fundacionales: el incremento de la participación ciudadana y el logro de una mayor eficacia y eficiencia en la gestión municipal. La participación ciudadana y los caminos transitados en estos años hacia la consolidación de un presupuesto participativo constituyen la faceta más conocida y destacada del proceso, y sobre ella se han efectuado y se encuentran en marcha, numerosos estudios y evaluaciones desde ámbitos políticos y académicos. 
En este comentario, sin embargo, nos centraremos en el otro objetivo, el de la gestión y sus metas de eficacia y eficiencia, pretendiendo demostrar, en definitiva, que la contradicción entre los dos objetivos es sólo aparente y que, en cambio, se hallan unidos en una relación estrecha de necesaria complementariedad.
La participación introduce importantes potestades de iniciativa, propuesta y asesoramiento por parte de los vecinos desde las zonas, y habilita el control social sobre la gestión, es decir, sobre los grados de satisfacción de las necesidades. Pero dicho control, para ser efectivo, requiere y exige, como contrapartida, la transformación interna y radical de la gestión municipal en sí misma, tal como intentaremos abordar -sin prejuicios y desde el ángulo básicamente técnico de las políticas públicas- en los párrafos siguientes.

Política y gestión

Entendemos por gestión local el "manejo de recursos institucionales, financieros, humanos y técnicos para proporcionar a los distintos sectores de la población los satisfactores de sus respectivas necesidades de bienes individuales y colectivos.....", y por eficacia y eficiencia, qué capaz es un gobierno de generar e implementar programas que tengan un impacto positivo sobre las necesidades y demandas de la población, y de qué manera emplea sus recursos para dicha satisfacción.
En el estudio de la gestión montevideana a partir de la descentralización resulta útil rescatar la validez de los nuevos enfoques de las Ciencias Políticas, según los cuales políticas públicas y gestión pública se encuentran integradas. La segmentación entre la definición o el diseño de las políticas y las etapas de implementación (antes llamadas de ejecución, concepto que conllevaba la idea de mecanicismo), se ha revelado recientemente como una mera ficción analítica. Es por ello que la apuesta al fortalecimiento del vínculo entre ambas resulta estratégica.
Y ello es así porque el poder no radica exclusivamente en la etapa de la decisión política, sino que se encuentra diseminado, de manera desigual, en la implementación, en tanto proceso de interacción entre los objetivos y las acciones realizadas para conseguirlos. Esta etapa se convierte, en consecuencia, en el "talón de Aquiles" de todo cambio o reforma en la gestión. La implementación puede hacer naufragar la mejor de las políticas públicas y desvirtuar el impacto del programa mejor diseñado.
Es que no alcanza el buen diseño de una política, si no se cuenta con la disposición de los "implementadores", si no se parte de un buen análisis de actores y redes preexistentes internas y externas a la organización y del análisis de los recursos disponibles. También de los llamados "factores intangibles" o inversión inmaterial de las organizaciones (personas, sistemas de relaciones, cultura organizacional), que resultan más determinantes que los materiales, lo que ha llevado a hablar del pasaje del "hard" al "soft" en ciencias de la administración.
Tener presente estas premisas y evitar que la implementación sea sólo una "caja negra", cuyo contenido nos es desconocido, puede contribuir a acortar la distancia entre proyectos y realidades. 
Estas consideraciones nos enfrentan, en organizaciones complejas como sin duda lo es la Intendencia capitalina, a desafíos tales como la superación de los "déficit" gerenciales, mediante capacitación y perfeccionamiento y, en especial, al logro del necesario involucramiento en los objetivos de la gestión de todos los funcionarios, particularmente, de los niveles superiores de carrera de la administración municipal, en tanto constituyen el eslabón de engarce entre los políticos y el resto de los funcionarios. Su participación, que incluye compromiso y desarrollo, constituye una de las garantías del éxito y de la continuidad de las transformaciones y logros obtenidos.

De lo sectorial a lo territorial

El proceso de descentralización que se impulsa exige la transformación de la lógica de gestión tradicional "sectorial" o "vertical", donde la variable "materia" es la determinante, y su sustitución por la variable "territorial" u "horizontal".
Los vecinos, usuarios y organizaciones sociales de las zonas, padecen y plantean problemas, concebidos integral, "multidimensionalmente", atravesando las barreras sectoriales. Nunca es un único aspecto el que preocupa a la comunidad, por eso el problema planteado requiere de una aproximación global, holística. La estructura burocrática municipal, departamentalizada y sectorizada, respondía automáticamente en forma vertical. Las dificultades mayores se relacionan sin duda con la arraigada cultura centralista, cristalizada en una estructura y un funcionamiento excesivamente complejo y compartimentado.
La riqueza que contiene el proceso de descentralización con sus tres dimensiones: política, social y administrativa, y sus correlatos orgánicos (Junta Local, Concejo Vecinal y Centro Comunal), así como su interacción, conlleva una obvia contrapartida de complejidad, que potencialmente atenta contra los objetivos señalados de eficacia y eficiencia.
Corresponde preguntarnos: ¿más complejidad a cambio de una mayor afinación de las políticas?
Este riesgo, sin embargo, no es específico del proceso montevideano, sino de todo proceso descentralizador. Comenta Subirats: "La satisfacción de las necesidades de autogobierno y el acercamiento de la administración al ciudadano… producirán como resultado ineludible en los primeros tiempos, un incremento notable de la complejidad del sistema administrativo". 
La coordinación funcional entre las distintas partes de la organización y la orientación a los resultados, son elementos que definirán el acierto del proceso de implementación. Así se torna imprescindible encarar esta etapa de mejora de la gestión considerando la articulación constante entre cada una de las partes de la unidad de gobierno local, y por su parte, entre todo el sistema descentralizado y la estructura central, sin que ello implique una "inflación burocrática" perjudicial para el usuario o vecino.
En el caso de Montevideo, la readaptación de la estructura orgánica viene realizándose paulatinamente, al igual que el rediseño de los procedimientos administrativos y de gestión, muchos de los cuales, esperan aun el reconocimiento del nuevo fenómeno de la descentralización que los atraviesa horizontalmente.

Hacia una organización abierta

Adecuar la gestión a los nuevos retos que presenta la descentralización implica el abordaje de procesos potentes de modernización de la gestión y racionalización administrativa, la reingeniería de procedimientos y prácticas de trabajo y la introducción de fuertes componentes técnicos en el manejo de los trámites y en la prestación de los servicios. Una "revolución en la gestión", que abarque todos sus principios: organización, gestión y recursos humanos, al decir de Crozier. 
El enfoque de políticas públicas (en su ciclo de diseño, implementación y evaluación), la orientación a los resultados, la introducción de los conceptos de calidad, la planificación estratégica participativa, el análisis tecnopolítico de los problemas, -metodologías sustentadas en la informática y en la capacitación y adiestramiento de responsables y funcionarios-, son de gran utilidad en este camino. 
En el ámbito de las unidades descentralizadas, desde el punto de vista de recursos humanos, debe continuarse el proceso permanente de reselección, evaluación y capacitación de los funcionarios, lo que implica una reconversión para los más antiguos que deben "dar la cara" directamente ante el vecino desde el Centro Comunal, intentando abandonar el tradicional "formato ranura" de los problemas humanos. La calidad como prioridad hace que el recurso humano sea decisivo y diferenciador en cualquier proyecto de transformación. No el recurso humano individual, sino el recurso organizacional que éste representa.
El desafío está planteado asimismo en el ámbito de la estructura central: la readaptación y readecuación que acompase la dinámica continua de la descentralización como cauce abierto para la transformación de una burocracia tradicional que trabaja para sí misma hacia una organización abierta que tiene clara su única e inexcusable misión: la satisfacción de las necesidades de los ciudadanos.
Este cambio hacia una organización orientada al vecino, exigencia de toda administración pública moderna, es puesto drásticamente en evidencia por el proceso descentralizador, y constituye uno de los núcleos duros de la transformación que se encara. Se trata del pasaje de una perspectiva básicamente centrada en el cumplimiento de la legalidad y la regulación social a través de las normas, hacia una organización flexible y permeable que brinde respuesta a las necesidades de un modo eficiente y eficaz.

La especificidad de la gestión pública

La gestión en el ámbito público debe aceptar la legitimidad de los conflictos y de las presiones y lidiar con ellos. Todas las voces tienen el derecho a ser escuchadas y a ellas debe responder el gobierno desde una gestión participativa.
El acercamiento de la gestión al vecino, traduce, como mínimo, la intención democrática de romper la excesiva "impersonalidad" del poder legal burocrático ideado por Weber.
Ante estos desafíos de modernización, deben valorarse los riesgos de la implantación automática de los modelos privados a la gestión pública, por la evidente especificidad de ésta. Sin embargo, en ciertos niveles "micro" de procedimientos o servicios concretos, la posibilidad de imitación de las prácticas modernas de la gestión privada no debe descartarse.
Así es pensable rescatar un cierto "marketing" público que nos guíe en el aprendizaje de cómo los ciudadanos entienden sus necesidades, y cuáles necesidades reales se ocultan bajo demandas tan sólo aparentes. No olvidemos que en la gestión pública, a diferencia del mercado, son las "voces" de los ciudadanos (voice) y no su posibilidad de escoger otra salida (exit) los elementos a tener en cuenta por los gobernantes para conocer, responder y satisfacer las demandas.
En síntesis, asumimos que para la burocracia es muy difícil romper sus reglas, pero el proceso de descentralización nos ratifica que el ámbito público es el espacio válido para el aprendizaje social.

Participación más eficiencia = democracia

El proceso descentralizador puesto en marcha en Montevideo con la transferencia de poder que implica, resulta estratégico para la fuerza política que lo impulsa. Sus objetivos deben marchar acompasados y unidos, sin caer en falsas antinomias: participación ciudadana y gestión eficaz y eficiente se complementan inevitablemente, y se potencian en el intento de avanzar en el acercamiento del gobierno y la gestión pública a los ciudadanos. ¿Cómo dudar que la participación social contribuye a la eficacia y favorece la eficiencia a través del control social que introduce en las diversas etapas de gestión de las políticas?
Comprender estos asuntos no es menor en una era en la que la legitimidad de los gobernantes, y principalmente de los de nivel regional o local, se basa cada vez más en la demostración de esa capacidad práctica de dar respuesta ajustada y precisa a las demandas crecientes de ciudadanos y vecinos.
Los dilemas entre participación y eficiencia no tienen recetas de solución inmediata, sino caminos democráticos a ser recorridos mediante la discusión y el análisis de los problemas integrales, incorporando las distintas racionalidades de todos los actores involucrados en el proceso.
Participación y eficiencia y aun la descentralización propiamente dicha, deberían ser vistas como instrumentos hacia un valor superior, cuya mejor expresión quizá pueda resumirse en el título del señero trabajo de Quim Brugué: "Incorporar la dimensión democrática a la nueva gestión pública", y demostrar que es posible".

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