1.-El Estado y la Sociedad Civil

Su papel en la definición y aplicación de las Políticas Sociales

Las condiciones de vida de los sectores de pobreza suelen ser motivo de análisis y propuestas por parte de los diversos actores, a los cuales podríamos clasificar en dos grandes categorías: el Estado, en nuestro caso el Municipio, y la Sociedad Civil.

La realidad del Uruguay como estado independiente ha ido cambiando históricamente. Se han desarrollado distintos modelos de relacionamiento con la sociedad civil, de acuerdo a las épocas y en las que ha habido diferente grado de "conflictividad". Se entiende por ésta, las presiones que los gobernados o administrados ejercen, en forma más o menos organizada, para demandar respuestas concretas según las necesidades sentidas que se operan en la vida cotidiana.

El Estado cuenta con un sistema de autoregulación que limita el alcance de sus acciones mediante la división de poderes y adem s ejerce funciones de control, así como las de garantizar los derechos de la sociedad civil.

La realidad social se presenta como fenómeno complejo, dinámico y multiforme. Tanto el gobierno nacional como los gobiernos municipales, tienen entre sus desafíos, aquellos relacionados con la atención de las demandas sectoriales de la población. Esto se concretaría mediante un proceso de análisis, decisión e intervención, que tiene en cuenta las líneas político- programáticas, la visión global del problema y el desarrollo de instancias de negociación con los actores involucrados para obtener los consensos necesarios.

Por su parte, la sociedad civil, cuando se generan condiciones, cumple un papel fundamental para la profundización y el fortalecimiento de la democracia. Hacia su interior encontramos una variedad muy grande de actores con objetivos complementarios algunos, y contradictorios entre sí, otros.

La sociedad civil es un espacio social donde se sitúan un conjunto de instituciones y organizaciones denominadas "privadas": gremiales, (empresariales, estudiantiles, trabajadores, etc.); órganos vecinales (comisiones de fomento, clubes deportivos, etc); partidos políticos (nacionales, departamentales); medios de difusión; Organizaciones No Gubernamentales; movimientos sociales, etc.

Se modifica entonces la concepción que, el poder está exclusivamente concentrado en el Estado. Los nuevos planteos sobre democracia, política y Estado, reconocen el poder existente en el seno de la sociedad civil distribuído en sus diversas organizaciones. La práctica social se ve entonces enriquecida por el reconocimiento de una multiplicidad de grupos y movimientos que realizan nuevos aportes en defensa de sus metas e intereses.

Los diversos actores visualizan la realidad desde su propia perspectiva, y desarrollan un modo peculiar de apropiación del espacio social y urbano en un complejo tejido de relaciones. Estos procesos de apropiación y gestión son dinámicos y están marcados por las características propias de cada realidad local, transitan por etapas como cooperación, tensiones, conflictos, negociación, nuevo consenso.

La primera dimensión de demandas que aparece históricamente es la material, es decir, la relacionada al área de infraestructura.

Una segunda dimensión de la movilización urbana, es la que se da cuando se le sobrepone a la anterior demanda, otras referidas a la identidad cultural del grupo, valores, expectativas y sentimientos de pertenencia social.

Cabría también ennumerar, una tercera dimensión que se refiere a la expresión de una voluntad de participación social, que tiene que ver con los intereses más inmediatos y específicos de la comunidad.

En este sentido, la participación social tiende hacia un equilibrio, tratando de unificar en los diferentes protagonistas las tres dimensiones señaladas: la reivindicación de consumo colectivo, visualizado en obras de infraestructura y servicios de carácter material; la reafirmación de identidades culturales, visualizada en acciones concretas enmarcadas en el rea social; y por último, la participación auto-gestionaria o co-gobierno, a través de la corresponsabilidad en el control del mantenimiento y desarrollo de los bienes comunitarios.

La dinámica del ejercicio del gobierno lleva a los responsables políticos a la búsqueda de consensos con los diferentes grupos políticos y/o sociales a los efectos de disminuir las distancias entre la diversidad de demandas y las soluciones posibles. Este relacionamiento modifica, en parte, a cada interviniente; al Estado, porque opera cambios internos -aunque sean parciales- adecuando sus estructuras a las nuevas necesidades sociales y a los componentes de la sociedad civil, porque los lleva a niveles de mayor compromiso y responsabilidad, conociendo sus derechos y sus obligaciones y ejerciendo conscientemente su potestad de control de la gestión pública.

Sin embargo, es necesario prestar especial atención a los sectores que, dentro de la ciudadanía si bien reciben prestaciones diversas de instituciones públicas y privadas, de hecho, no se involucran en forma activa en organizaciones civiles. Esta realidad se encuentra con alta frecuencia en los sectores de mayor pobreza y deben tenerse en cuenta a la luz de las particularidades locales analizando los condicionamientos socio-culturales que presentan.

La exclusión y autoexclusión de dichos sectores de los espacios de participación es un proceso que se retroalimenta: el resto de la sociedad, muchas veces los excluye, por no considerarlos "dignos" de ser parte o formar parte de la sociedad global y, a su vez, los sectores pobres se autoexcluyen para evitar el rechazo, teniendo una visión disminuída y negativa de sí mismos, por la desvalorización que se les transmite, desde el resto de la sociedad.

La ruptura de actitudes de pasividad, hacia mayores niveles de participación, es un particular desafío para quienes tienen la responsabilidad política (gobiernos nacionales y municipales) de delinear políticas sociales que pretendan dar respuestas adecuadas a la problemática de los sectores con mayores niveles de carencias.

Para ello, es necesario promover el desarrollo de nuevas experiencias para la satisfacción colectiva de necesidades en espacios cada vez m s diversos y que habiliten a recuperar la confianza, la maduración personal y social y descubrir perspectivas que antes no se visualizaban.

Los problemas que genera la pobreza extrema son encarados de diversas formas por los distintos actores sociales. En este sentido se encuentran, por un lado, respuestas que asumen el problema parcialmente realizando sólo acciones coyunturales. En cambio, existen otras, que buscan articular múltiples recursos para generar acciones que en un proceso contínuo logren ir encauzando las inequidades que afectan directamente a los sectores más carenciados pero que repercuten, a su vez, en toda la sociedad.

Considerando que los derechos de los ciudadanos, consagrados en la legislación, deben ser defendidos en la perspectiva de un enfoque transformador de la sociedad, debemos hacernos cargo que la pobreza existente en nuestro país, tiene causas históricas profundas y estructurales, y en este contexto, alertan a los "hacedores de política" acerca de la necesidad de instrumentar soluciones y acciones viables, sostenibles en el tiempo y con un profundo contenido transformador.

2.- Respuestas de la Intendencia Municipal de Montevideo frente a la problemática de la pobreza

Las actuaciones del Municipio de Montevideo que operan como una contribución para enfrentar la problemática de la pobreza, están enmarcadas en un proyecto global que es necesario explicitar.

Para ello cabe mencionar, en primer lugar, el proceso de descentralización que se ha iniciado en el Departamento de Montevideo a partir del año 1990. Proceso éste que ha resultado una de las experiencias más trascendentes registradas en el sistema institucional uruguayo en los últimos años y que, a su vez, comprende a una ciudad que se reposiciona en un contexto internacional y regional de cara a su rol de "Capital Iberoamericana de la Cultura" y potencialmente de "Capital del Mercosur" y que, por lo tanto, se planifica y funciona de acuerdo a importantes desafíos.

Para Jordi Borja la descentralización es definida como un proceso político-administrativo que supone el reconocimiento de la existencia de un sujeto (una sociedad o una colectividad de base territorial) capaz de asumir la gestión de intereses colectivos, dotado a la vez, de personalidad socio-cultural y político-administrativa, al que se le transfieren competencias y recursos para ser gestionados autónomamente en el marco de la legalidad vigente.

La descentralización es concebida fundamentalmente como un instrumento democratizador de la sociedad y, más allá de las implicancias y dimensiones jurídico-administrativas en las cuales se operan importantes cambios, cobran especial relevancia los aspectos referidos a la redistribución del poder en la sociedad.

En el marco de esta concepción, es que se define la planificación, instrumentación y ejecución del conjunto de políticas municipales entendiendo al Municipio como un instrumento al servicio de las necesidades de la comunidad, creador de bienes, prestador de servicios, y promotor de cultura y de la preservación del medio ambiente.

En la diversidad del tejido social, en la medida que la ciudad es un espacio de estrategia dinámica, donde se manifiestan los conflictos de los distintos sectores sociales con intereses diferenciados, el Municipio cumple también un rol de mediador en la resolución de dichos conflictos, tratando de atender a criterios de justicia social y equidad.

En el contexto de estas finalidades es que se visualiza el papel fundamental de las políticas sociales municipales, como instrumento de intervención dirigido a atender (aunque no en forma exclusiva) a los sectores de la población que presentan mayores niveles de carencialidad.

Se entiende entonces por política social municipal, al conjunto de decisiones, objetivos, actividades y recursos operados por el Municipio, (y en algunos casos en forma conjunta con otros actores sociales), que contribuyan a atenuar los efectos de la pobreza, la falta de oportunidades y la desigualdad de condiciones de los habitantes de la ciudad.

Es preciso diferenciar las políticas sociales de prestación directa, es decir aquellas que atienden a la reproducción biológica y social de la sociedad (salud, vivienda, alimentación, etc.) del sentido social de la política urbana, o lo que es lo mismo, el criterio social del gasto público, cuando se refiere a proyectos de saneamiento, vialidad, transporte, limpieza en tanto atienden los intereses y las necesidades de los sectores más postergados.

En relación a las políticas sociales municipales propiamente dichas, se señalan algunos ejes orientadores que rigen su diseño e implementación en el Municipio de Montevideo.

Uno de ellos, es el ya mencionado en cuanto al proceso descentralizador. Proceso que como tal, supone etapas, avances y retrocesos, logros y dificultades, pero que en esencia busca un objetivo profundamente democratizador, habilitando a la sociedad civil, a través de espacios institucionalizados (Juntas Locales, Comisiones Especiales Delegadas, Concejos Vecinales) para participar decidiendo e incidiendo en la gestión de los asuntos colectivos.

Es así que en el proyecto descentralizador, cobra especial relevancia la dimensión de lo local, como el espacio donde se vincula la acción concertada entre organizaciones sociales y las estructuras gubernamentales, con impactos en la revitalización democrática del propio tejido social.

La comunidad local hace referencia a una unidad territorial, pero no toda sub-división territorial es una sociedad local, sino que, para que ésta exista deben darse determinadas condiciones socio-económicas y culturales. Arocena (1988), plantea que "una sociedad local es un sistema de acción sobre un territorio limitado, capaz de producir valores comunes y bienes localmente gestionados".

En particular, la descentralización de las políticas sociales implica enfrentar la problemática social desde la perspectiva y las particularidades de los diferentes sectores que se asientan en el territorio.

El modelo al que se apunta, intenta ser integrador de lo físico, lo territorial y lo social, lo cual implica, reformular desde el Municipio la visión de territorio. Se trata de visualizar desde éste, elementos estructurantes que posibiliten la aplicación de políticas sociales a través de los aportes y la cooperación con otros actores.

En el proceso descentralizador no son pocas las tensiones y conflictos que se han ido enfrentando. Para ello se han encontrado diversas soluciones -con diferentes resultados en su aplicación- y se siguen procesando otras en el marco del desafío permanente que implica la descentralización.

Importa mencionar algunas de ellas en la medida que han incidido en las respuestas que el Municipio ha intentado dar a la problemática social.

Uno de las mayores dificultades ha estado en las formas de comunicación y articulación entre el nivel central y el local.

En este aspecto aún persiste una estructura con un significativo peso centralista que conserva numerosos cometidos y funciones potencialmente descentralizables, tanto en la toma de decisiones como en lo presupuestal.

Esto ha llevado a situaciones conflictivas entre ambos niveles, donde se dan confrontaciones y desajustes por ópticas, e incluso intereses diferentes.

Por otro lado, a nivel general y en el propio ámbito local, existe confusión o indifinición de roles respecto a los órganos de la descentralización. Se dan superposiciones y vacíos en cuanto a sus cometidos, a las relaciones entre sí, a sus ámbitos de actuación, lo que ha llevado a la manifestación de tensiones que, en algunos casos, han incidido en forma negativa respecto a la calidad de las respuestas dadas a la problemática zonal y en particular a los problemas sociales locales.

El otro eje orientador de las políticas sociales municipales y que est estrechamente relacionado con el anterior, es el de la participación social y la co-gestión.

La participación social en esta área, tiende a posibilitar la incidencia de diferentes actores en las distintas etapas que hacen a la aplicación de las políticas sociales: diseño, ejecución, control, evaluación.

Ello supone el involucramiento de los propios ciudadanos en la toma de decisiones, superando una concepción meramente benefactora y asistencialista de la acción social, para dar lugar a procesos que promuevan integralmente al hombre y fortalezcan la construcción de ciudadanía.

Desde lo local, y con la participación de los sectores directamente involucrados, se evalúan y priorizan las necesidades de cada zona y se definen posibles líneas de acción, potenciando los propios recursos y apostando a la legitimación y consolidación de las organizaciones sociales.

Es importante mencionar el factor tiempo como un elemento que afecta directamente los niveles de participación social. Cuando las urgencias de las demandas planteadas por las organizaciones sociales, y los ritmos de respuesta municipal no son coincidentes, se producen desequilibrios y tensiones que muchas veces frenan o desestimulan la propia participación. Las organizaciones sociales necesitan de incentivos y motivaciones colectivas como componentes identificatorios y, la carencia de ellos, lleva a afectar su funcionamiento y en algunas oportunidades, la propia supervivencia de la organización.

En cuanto a la co-gestión, ésta supone la participación directa de la población en la gestión de los programas específicos.

De esta manera las iniciativas ciudadanas son consideradas como potencialidad social, con un contenido autogestionario, donde lo municipal y lo comunitario ofician como eje de las transformaciones sociales.

En este sentido, se hace necesario mencionar que el aporte en esfuerzo, horas de trabajo, colaboración en actividades concretas, es un aspecto que requiere ser analizado con especial atención. Muchas veces puede resultar difícil encontrar el equilibrio necesario para no caer en depositarle la gestión a los vecinos, intentando que ésta se resuelva sólo con el esfuerzo voluntario de la población a la cual va dirigida el programa.

Otro de los ejes orientadores ha sido el de impulsar la coordinación y cooperación público-privada en la promoción y ejecución de programas sociales, a través de las necesaria articulación con otros organismos públicos y con la sociedad civil.

Con ello se persigue la potenciación de los recursos disponibles, (humanos, materiales, financieros), buscando una adecuada complementación de los mismos para lograr operar en forma conjunta y coordinada frente a la problemática de los sectores carenciados.

Es de destacar, a su vez, el efecto multiplicador y el mayor impacto que propicia esta línea de acción ya que al identificar y articular intereses y acciones comunes, se canalizan esfuerzos para el logro de objetivos que resultan dificilmente alcanzables en forma aislada. Existe en el área social de la Intendencia, una rica experiencia en este sentido, que se ha manifestado en la instrumentación de diferentes formas de cooperación, en especial, a través de la puesta en práctica de numerosos convenios con diferente tipo de actores: Organizaciones No Gubernamentales, organizaciones sociales, comisiones barriales.

Esta forma de articulación con la sociedad civil, requiere de una importante transformación del aparato estatal, que haga posible una gestión caracterizada por la celeridad, la eficacia y eficiencia, sin que ello signifique perder transparencia y garantías.

En este sentido, cabe señalar las dificultades que persisten y que se transforman en resistencias y en obstáculos permanentes para hacer posible un relacionamiento fluído con la sociedad civil. Ello dificulta el logro de los objetivos que se persiguen con determinadas propuestas, como es el caso de los convenios.

La falta de agilidad por parte del Municipio y la carencia de un marco legal que permita encauzar las iniciativas que provienen de la sociedad civil en forma más eficaz; los diferentes criterios manejados por ambos, basados en lógicas distintas no siempre convergentes; los escasos recursos municipales destinados al siguimiento y control de las acciones emprendidas son, entre otras, algunas de las dificultades que se destacan en el relacionamiento y cooperación con la sociedad civil.

Cuando se analiza el proceso de descentralización y la participación social impulsada por el Municipio de Montevideo, se parte de la comprensión que dicho proceso está desarrollándose desde una cultura política -construída a lo largo de la historia- que es fuertemente autoritaria y de un Estado profundamente centralizador.

Esta cultura política, creadora de h bitos, valores, comportamientos, significaciones, no sólo al interior del Estado, sino también en el conjunto de la sociedad, requiere de cambios y modificaciones importantes para hacer viable un proyecto como el de la descentralización.

Es aquí que cobra una especial significación el terreno específico de la educación y la capacitación permanente, interna y externa como ejes sustentadores de dicho proceso. El tema de la educación tiene manifestaciones en diferentes niveles de la esfera municipal.

Uno de ellos supone que las posibilidades de participación en democracia no están dadas, sino que deben ser actualizadas o construídas, y que una de sus condiciones fundamentales es el proceso educativo de la ciudadanía, es decir, una intervención orientada por la educación hacia la democratización, la participación social y la co-gestión.

El desafío pedagógico está en aportar a una visión cada vez más global de la realidad y de sus problemas, trascendiendo lo local para ver la ciudad como un todo.

La mayor parte de las presiones y las reivindicaciones aparecen como demandas particulares, existiendo dificultades muy importantes para mediatizar ésto y transitar hacia la transformaciones de esas demandas en necesidades globales y hacia el ejercicio efectivo de determinación de prioridades.

El otro nivel, que está más directamente vinculado a las actuaciones del Municipio contra la pobreza, tiene que ver con el contenido socio educativo de los servicios y los programas a través de los cuales se aplican las políticas sociales municipales.

Dicho contenido socio educativo, involucra a la población objetivo de esos servicios y programas y pretende trascender el carácter meramente asistencialista y paternalista que ha caracterizado históricamente la acción social encarada por el Estado, para que cobren mayor fuerza los componentes de promoción, de educación y de capacitación.

Para ello se reconoce la gran diversidad de sujetos -jóvenes, mujeres, ancianos, sectores de pobreza extrema, etc.- por lo cual, no es posible hablar de una metodología o de un programa educativo sino de criterios, principios, orientaciones comunes, y de una amplia creatividad en las técnicas y los instrumentos. Reconocer la diversidad y las diferentes identidades de grupos e incluso de comunidades locales, comporta necesariamente la conformación de distintos tipos de comunicación y de lenguaje.

Es importante mencionar la existencia de algunas dificultades que no siempre jerarquizan adecuadamente la orientación educativa y de formación permanente en los dos niveles mencionados. Entre ellas, cabe señalar la insuficiente asignación de recursos técnicos calificados para esta tarea; la falta de una mayor coordinación interdisciplinaria entre las diferentes profesiones, así como la existencia de diversas concepciones de trabajo no siempre compatibles entre sí.

Por último, cabe acotar la trascendencia que adquiere la relación entre la participación, la educación y la comunicación y, estrechamente vinculado a ésto último, la necesidad de difundir y socializar la información.

La propuesta que el Municipio tiene acerca de las políticas sociales, requiere de un importante nivel de difusión, no sólo de lo que existe en cuanto a oferta de servicios y actividades, sino también acerca de su modalidad de funcionamiento.

Al mismo tiempo el manejo de esta información, que debe ser selectiva pero suficiente, no sólo debe apuntar a difundir el conjunto de servicios, sino a clarificar la actuación territorial y los cambios que allí se operan, para que la propia población pueda analizar y evaluar el impacto de la acción municipal.

Es así que interviene el aspecto de retroalimentación que est implícito en la comunicación horizontal, donde el Municipio recibe e integra lo que proviene de las diferentes zonas, incorporando a sus actuaciones lo que surge de los acuerdos y la cooperación con lo local. Este es un requisito indispensable cuando se trata de lograr el protagonismo del ciudadano.

Los montevideanos y las políticas de la solidaridad- Acciones municipales y participación social: es una publicación de la Intendencia Municipal de Montevideo (IMM), elaborado con el aporte de sus Departamentos, Divisiones y Servicios.

Edición Internet: Guillermo Font - Autogestión Vecinal

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