INTENDENCIA MUNICIPAL DE MONTEVIDEO

I.2 Escenarios

La elaboración del Plan Montevideo requiere la construcción de escenarios de la realidad para el horizonte temporal de desarrollo del Plan.

Dicha formulación se hace sobre la base de identificar y caracterizar un conjunto de tendencias que vinculen al territorio con la evolución, en diversos sentidos, de un conjunto de variables referentes a múltiples dimensiones de la relación de la comunidad con el espacio territorial en el cual se asienta.

Supone la consideración de las variables relevantes y las tendencias territoriales más fuertes, en una relación con el territorio de tipo bi-direccional y sistémica: todo lo que se produce sobre el territorio es capaz de modificarlo, así como los cambios allí operados repercuten en la configuración de los escenarios y en la confirmación o modificación de las tendencias.

Comprende a un conjunto de dimensiones multidisciplinarias que hacen a la configuración de diferentes modelos de uso del suelo, entre las que se identifican: lo económico, social, cultural, demográfico, jurídico-institucional, y la dimensión metropolitana, en un horizonte que, si bien es relativamente inmediato para la consideración de algunos fenómenos, comprende el período de ejecución del Plan, y es suficiente para dar cuenta de aquellos aspectos que en ese lapso pueden modificarse sustantivamente.

ESCENARIO ECONÓMICO GENERAL

En primer lugar, se considera la dimensión económica de los fenómenos que van pautando las diversas formas de configuración del territorio y de uso del suelo urbano y rural, elementos que necesariamente deben contextualizar la formulación del Plan y que, en cierta medida, pueden ser influidos por la propia ejecución y puesta en marcha de éste.

La formulación de escenarios económicos en el contexto del Plan supone la consideración de los aspectos del contexto externo (regional e internacional) y nacional más vinculados con el territorio y el desarrollo urbano y territorial de Montevideo. Se trata de darle una dimensión territorial al análisis de las cuestiones económicas relevantes y a las tendencias generales de la economía regional, tarea que requiere un enfoque multidisciplinario, a través de la consideración de un amplio conjunto de variables e indicadores.

La globalización y el fin del aislamiento de las economías nacionales se constituyen, según algunos analistas, en el factor más importante que afecta el futuro de las ciudades. Los cambios ocurridos en la economía mundial en este fin de siglo, los procesos de liberalización económica y los ajustes estructurales, entre otros factores, han incidido en la relativa decadencia de las grandes ciudades como centros de actividad de la industria manufacturera.

En forma simultánea a los fenómenos de la globalización y liberalización de los mercados, se espera un fortalecimiento de los bloques económicos surgidos de las políticas de integración regional y un crecimiento moderado de las economías desarrolladas.

La inserción internacional del Uruguay, y su ritmo, dependerán fundamentalmente del dinamismo y las transformaciones de la economía mundial, mientras que en el entorno regional la evolución de las economías vecinas continuará influenciando significativamente a la economía uruguaya.

La evolución en las últimas décadas de la economía nacional estuvo pautada, entre otros aspectos, por una transformación del modelo de desarrollo anterior, basado en la industrialización sustitutiva de importaciones. La apertura económica, los acuerdos de integración regional y las políticas macroeconómicas repercutieron no sólo en importantes cambios en la estructura económica sino en modificaciones en la relación de la actividad productiva con las diferentes zonas del territorio nacional.

Montevideo, sede principal de las actividades antes protegidas, se vio fuertemente impactada , sobre todo en su sector industrial, básicamente orientado al mercado interno. Al mismo tiempo, se verificó el crecimiento de otros sectores, fundamentalmente los servicios, y en particular las actividades financieras, las telecomunicaciones, las de hoteles y restaurantes, y el comercio.

Este cambio en los patrones de desarrollo supuso una potenciación de las actividades competitivas, como las cadenas agroindustriales de exportación y los servicios orientados a la demanda externa, impulsando, a su vez, a sectores como el comercio y otros servicios orientados a los sectores de altos ingresos. El rol del Puerto de Montevideo se ve alterado con el desarrollo de las vías terrestres de comunicación; los avances tecnológicos reducen la distancia-tiempo y acercan los puntos alejados del territorio; es menor el costo de diversos insumos en el interior del país; y a la vez se verifica una disminución de la concentración de la demanda interna, todo lo cual va pautando una transformación de la importancia relativa de Montevideo en la economía nacional.

En forma paralela, los cambios también se verificaron al interior de Montevideo, a través de una mayor polarización entre zonas residenciales “de calidad” y áreas periféricas y aun marginales.

La consolidación comercial del Mercosur, en el ámbito regional, como unión aduanera y potencialmente como bloque económico, y la creciente liberalización de los mercados internacionales, paralelamente a la afirmación de los bloques económicos a nivel mundial, así como el grado de dinamismo de las economías desarrolladas, son factores relevantes que irán pautando las características de la inserción internacional de nuestro país y el papel que allí le cabe a Montevideo.

El proceso de integración exigirá, además, el desarrollo de infraestructuras que faciliten las conectividades entre los países involucrados, promoviéndose grandes proyectos de integración física: el eje vial del cono sur, el puente Colonia-Buenos Aires, la hidrovía Paraguay-Paraná-Río de la Plata, el desarrollo portuario.

En este marco, se podría esbozar grandes escenarios alternativos que reflejaran diferentes tendencias prospectivas de algunas de las variables de la economía nacional y departamental. Una de las alternativas posibles- la situación menos favorable- mostraría como tendencias el mantenimiento del retroceso de la industria manufacturera en Montevideo y la dispersión geográfica de su localización a nivel nacional, junto a un crecimiento del sector servicios y la continuidad del desarrollo de un conjunto de actividades informales. A partir de esto, no se desarrollaría una actividad industrial de importancia en el departamento, y las inversiones se orientarían sobre todo a la ampliación y remodelación de las empresas. Esta evolución iría acompañada de cambios, dentro de cada sector, derivados de los procesos de reconversión. En este escenario, el desempleo, si bien descendería, lo haría a ritmo lento, sobre todo impulsado por la construcción y algunas actividades terciarias, pero con crecientes grados de precarización de las ocupaciones.

Otro escenario, que podría definirse como el más favorable, se basa en las ventajas estratégicas de la localización de Montevideo en el ámbito regional, la construcción del puente Colonia-Buenos Aires, el eje vial, el desarrollo del Puerto, la calificación de los recursos humanos y la dotación de ciertos servicios. Ello podría potenciar el asentamiento en el departamento de ciertas actividades industriales y de servicios, a partir de las ventajas competitivas de la ciudad. Se generarían, además, condiciones favorables para el desenvolvimiento de sectores dinámicos en materia tecnológica y de inserción externa. El sector servicios mostraría altos índices de crecimiento, derivados del dinamismo de la actividad industrial, el desarrollo del turismo, los mayores niveles de empleo y la mejor distribución del ingreso. Junto al turismo, debería destacarse la actividad hotelera, restaurantes, comercio, así como las telecomunicaciones, el transporte, los servicios financieros. Como se dijo, este escenario supone mejoras importantes en los niveles de ocupación, creándose nuevas y mejores oportunidades de empleo, con crecimiento de los salarios y mejoras en la distribución del ingreso.

Independientemente de estas alternativas, en términos generales se puede esperar un crecimiento moderado de la economía nacional vinculado fundamentalmente al dinamismo de sus exportaciones de bienes y servicios, conjuntamente con un proceso de transformación productiva en la que el desarrollo del sector servicios sería el resultado más probable. Esta reestructuración productiva, que se asocia además a la viabilidad o no de algunas actividades, a las estrategias de las empresas transnacionales, a la especialización regional, a cambios en los comportamientos empresariales en la búsqueda de la competitividad, etc., determinará modificaciones en la localización geográfica de la producción, tanto en el contexto regional como en el ámbito interno del país.

En la actualidad se constatan procesos de reestructuración industrial consistente en la instalación de nuevas plantas o en la reconversión tecnológica de otras ya existentes en base a procesos de creciente automatización y bajos requerimientos de mano de obra (sector textil). En algunos casos se viabilizarían ciertas empresas en el marco de estrategias de firmas transnacionales que elegirían la localización de actividades manufactureras en el Uruguay.

Es altamente probable que Montevideo, de mantenerse la tendencia, no experimente crecimiento en su actividad manufacturera, si bien pueden verse potenciadas algunas áreas de actividad para las que se cuenta con los insumos adecuados -calificación de la fuerza de trabajo, capacidades empresariales, canales de comercialización, potencialidad tecnológica, etc.-. De este modo, se podría, en cierto grado, neutralizar la tendencia a la desindustrialización que ha prevalecido en los últimos años. En términos generales, se puede afirmar que la industria manufacturera seguirá viviendo en sus próximos años un importante proceso de ajuste estructural que la mantendría estancada o creciendo a tasas relativamente bajas. (Ver Capítulo I.3.6.2 -Actividades productivas industriales).

Por otra parte, es de esperar un crecimiento relativo importante de las actividades de servicios, como el turismo y las actividades relacionadas, los servicios a las empresas, los servicios gastronómicos, las actividades culturales. El sector financiero, si bien puede ver disminuidas sus ventajas relativas por la apertura financiera de las economías de Brasil y Argentina, tendería a afianzarse en la medida en que Montevideo se consolide como plaza financiera especializada de la región.

En cuanto al turismo, Montevideo es el receptor del mayor número de turistas en el país, y su sector turístico ha crecido de modo relevante en los últimos años. El departamento presenta ventajas asociadas a las atracciones naturales, a la existencia de un patrimonio cultural importante, a la oferta cultural y al nivel cultural medio de su población. Esta actividad se convierte así en uno de los frentes de desarrollo con mayor potencial de inversión privada futura y con intensa capacidad de irradiación de actividades e inversiones inducidas. (Ver Capítulo I.3.6.3 -Actividades turísticas).

Es de esperar que se mantengan las dificultades para absorber mano de obra, siendo los sectores con menor grado de calificación los más perjudicados. Conjuntamente, se acentuaría el desarrollo de las microempresas, sobre todo por la búsqueda del autoempleo y por el proceso de tercerización en los principales establecimientos productivos. Se generarían condiciones favorables para el desenvolvimiento de sectores dinámicos en materia tecnológica y de inserción externa, desarrollándose actividades industriales y terciarias orientadas a la exportación, así como un conjunto de actividades de servicios a las empresas, centros de investigación, las telecomunicaciones, el transporte, la gestión comercial, la administración de los acuerdos.

Por otro lado, la afirmación de Montevideo como sede de organismos del Mercosur y otros organismos internacionales tendría otros efectos derivados de la afluencia de población con alto poder adquisitivo, así como crecimiento de la demanda de viviendas y servicios por parte de dichos grupos. Estos efectos se concentrarían básicamente en las zonas asociadas a población de altos niveles de ingreso, y en el entorno de las oficinas de los órganos del Mercosur, donde se podrían establecer las sedes de las grandes empresas, se desarrollarían las actividades de lobby, y se concentrarían empresas de servicios a las administraciones y servicios hoteleros.

Podría pensarse, además, que los desarrollos tecnológicos en las comunicaciones, la informática y la telemática, que en el país presentan un importante desarrollo, podrían potenciar el trabajo a distancia, estimulado también por las crecientes dificultades en el transporte, lo que revalorizaría la residencia en zonas alejadas del centro, aun para sectores de mayores ingresos.

A su vez, los cambios en la inserción internacional hacen pensar que en el largo plazo, el perfil de la producción de bienes y servicios del país se asemejaría cada vez más a su perfil exportador, y estarían crecientemente asociados a patrones de eficiencia tanto regional como extrarregional. La industria y la economía en general se hacen más dependientes de los ciclos económicos regionales y de las políticas macroeconómicas vigentes en los países de la región.

ESCENARIO SOCIO-CULTURAL

Por su fuerte incidencia en la conformación de las características del territorio, es de fundamental importancia la consideración de las dimensiones cultural y social. También aquí podría plantearse diversas hipótesis acerca del futuro, que dieran lugar a la configuración de diferentes escenarios.

En un extremo, uno de esos escenarios, sin modificaciones positivas en la distribución del ingreso, mostraría el desplazamiento de población hacia las áreas periféricas, profundizando la segregación y la heterogeneidad: el afincamiento hacia la costa este de los sectores de clase media y alta, y las relocalizaciones hacia la periferia que acentúan los fenómenos de la marginación. En este marco, sería muy difícil romper los rasgos de fragmentación social, agravados por las características actuales de incomunicación que están pautando las nuevas prácticas sociales, la generación de un nuevo tipo de analfabetismo, el analfabetismo funcional, y la exclusión de cada vez más amplios sectores de las posibilidades de consumo. Se podría pensar así en el surgimiento de otras modalidades de violencia, vinculada a nuevas formas de poder y a menores grados de pertenencia e identidad con la sociedad, el territorio, la ciudad y el ambiente, incrementando la inseguridad ciudadana.

Otro escenario evidenciaría mejoras importantes en los niveles de ocupación, con nuevas y mejores oportunidades de empleo, mayores salarios y mejoras en la distribución del ingreso. En particular, además del crecimiento general en la demanda de viviendas, la implementación de políticas de tierras y vivienda que prioricen a los sectores de bajos recursos permitiría frenar la expansión incontrolada de la mancha urbana y repoblar áreas centrales actualmente vacías, pero bien servidas. Estos fenómenos tenderían a reducir los conflictos por el uso del espacio, al tiempo que atenuarían la segregación y exclusión de importantes sectores de la población. Se generaría así un contexto propicio para la apuesta a una cultura del encuentro como opuesta a la cultura de la fragmentación, que permitiría construir una ciudad que contendría y continentaría las expectativas culturales de sus habitantes, fomentando la alteridad y la tolerancia.

Sin perjuicio de la consideración sintética de estas dos alternativas, algunos elementos de carácter general aparecen como relevantes para la evaluación de los aspectos socio-culturales.

Uno de los elementos constitutivos de identidades socio-culturales, tanto personales como familiares, ha sido el modelo de integración por barrios, operado fuertemente en Montevideo.

Históricamente, los barrios han intervenido en los procesos de socialización, configurando importantes redes de pertenencia no biológica a través del surgimiento y desarrollo de organizaciones barriales, deportivas, parroquiales, así como la concurrencia a escuelas y liceos barriales. Estos han jugado papeles de intermediación entre la ajenidad de la gran ciudad y la intimidad del hogar.

Asimismo, la permanencia y antigüedad en el barrio, sus fronteras y topografía, sus peculiaridades arquitéctónicas y urbanísticas, también han contribuido a los procesos de elaboración de las identidades territoriales.

En este marco, las relaciones interpersonales estaban pautadas por la proximidad, la personalización, las casas abiertas, lo que daba cuenta de una ciudad familiar, sin peligros, más segura, cuyos barrios ofrecían un ámbito para la sociabilidad.

A partir de los años 60 y dada la extensión de las comunicaciones, el uso masivo de la radio, la televisión, el fax, el teléfono y la telemática, se comienzan a procesar otras formas de relacionamiento del sujeto con el espacio que habita. El afuera es llevado al mundo doméstico, pero no es el afuera de la proximidad y de las relaciones vecinales, sino que es un mundo distante, estableciéndose una comunicación independiente del territorio donde se está afincado. Es lo que se ha dado en llamar la desterritorialización, donde los vínculos se dan a través de los medios de comunicación, sin que las redes sociales estén directamente asociadas a un territorio determinado. El declive de la función identitaria del barrio también está condicionada por el incremento de la violencia urbana y la inseguridad pública. El miedo como trasfondo de los estilos de vida implica una transformación de las casas: la contratación de empresas de vigilancia, garitas, alarmas, rejas, desconfianza respecto del otro.

El cambio de estilos de vida y valores, el aumento continuo de la movilidad espacial -cada vez menos gente sigue viviendo en el barrio en que nació o en el que vivieron sus padres-, los nuevos arreglos familiares y el incremento sostenido de la divorcialidad que establece la necesidad del cambio de vivienda, dan cuenta de las formas que tiene el ser humano, con sus modos de vida, de alterar el espacio en el que vive.

La tendencia a futuro del modelo de barrio, tal como se manifiesta en el proceso urbano global, implica resignificaciones y reidentificaciones que diseñarán nuevos modelos, diferentes al del barrio tradicional y, que deben ser potenciados sin ataduras a territorios y estructuras que responden a momentos histórico-culturales diferentes.

Otro fenómeno que hay que incorporar a los cambios operados en nuestra ciudad es el del uso del espacio público. Este ha sido históricamente un lugar de construcción de sociabilidad, aunque es necesario reconocer también aquí la actual estructura ambivalente de desarrollo. Por un lado el espacio público está planificado para la gente que sale de la casa, como lugar de encuentro y de recreación o de trámites y gestiones, pero por otro, y simultáneamente, la orientación cultural es llevar el mundo a la casa. Esto último, como ya se señaló, determinado entre otros factores por el fantasma de la inseguridad y por la presencia cada vez mayor de las redes informáticas de comunicación en los hogares.

Por otro lado, la misma ciudad y -en especial- los espacios públicos son utilizados y vividos, según determinadas horas del día y determinados días a la semana, con predominancia de gente con distintos intereses y pertenecientes a diferentes generaciones. Es decir, que los mismos espacios y sus infraestructuras son utilizados por distintos actores con diversos sustentos culturales e intencionalidad. Por lo tanto, éstos adquieren cada vez más un carácter polifuncional, lo cual debe ser tenido en cuenta como un dato socio-cultural a la hora de planificar su diseño, su uso y sus formas de mantenimiento.

El proceso de globalización y de regionalización mencionado anteriormente también es determinante en la conformación del escenario socio-cultural.

En este sentido, es necesario tener en cuenta que, desde el punto de vista cultural, los procesos de globalización que generalmente suponen integrar nuevas pautas de consumo, modos, costumbres, uso del tiempo libre, de la cultura global, también desatan procesos de rescate de la cultura local -costumbres, idiosincrasias, identidades- como forma de respuesta e incluso de resistencia.

De estas resignificaciones y fusiones entre lo global, lo regional y lo local, surge una nueva riqueza cultural. Desde el punto de vista de la planificación del territorio y del espacio público y privado, es necesario prepararse para recibir y enriquecerse con las síntesis y fusiones localmente reconstruidas a partir de los procesos de globalización y regionalización en curso.

Desde el punto de vista de la estructura social, existen varios aspectos significativos a destacar como operadores de cambio.

Uno de ellos es la reestructura de las familias, visualizada en un proceso de disminución de las nucleares o conyugales, y el aumento, por un lado, de las familias extendidas multigeneracionales, y por otro, la elevación de la natalidad extramatrimonial, de la tasa de divorcio, de los hogares monoparentales con jefatura femenina e hijos a cargo y de los hogares unipersonales.

Otro aspecto lo constituye la disminución de la pobreza en la década comprendida entre 1984 y 1994, lo que puede percibirse en una mejora de la calidad de vida, tanto en lo referido a la satisfacción de las necesidades básicas como en relación a los ingresos percibidos.

Sin embargo, esto no revirtió el proceso regresivo de expresión espacial de la jerarquía social iniciado dos décadas atrás. Dicho proceso implicó el afincamiento de los sectores de ingresos medios y altos hacia la costa este del departamento, hacia la costa de Canelones, y las relocalizaciones hacia la periferia de los sectores bajos, acentuando los fenómenos de la marginación.

La segregación espacial se ha mantenido e incluso profundizado, incrementándose las escisiones culturales producto de la mayor distancia entre las clases sociales.

En este contexto es de destacar como uno de los problemas fundamentales el de la segmentación social, en donde los diferentes sectores sociales viven en condiciones materiales cada vez más diferenciadas.

Para ello ha sido determinante el debilitamiento de los tradicionales mecanismos integradores de décadas anteriores, entre ellos la educación y la implantación residencial.

En la educación se observa un proceso de retroceso de la educación pública, lo que se expresa en un crecimiento de la oferta privada claramente dirigida hacia los sectores medios y altos.

A nivel residencial, los movimientos de población ocurridos debilitaron la mezcla social característica del modelo urbano anterior, diferenciando de acuerdo al ingreso las distintas áreas residenciales y homogeneizándolas internamente.

Es de mencionar que existe cierto tipo de hogares que aparece como más vulnerable. En tal sentido se destacan los hogares con jefes jóvenes (15 a 29 años) de los que el 38% presenta carencias socioeconómicas, y en segundo lugar, los hogares de jefatura femenina, especialmente aquellos que tienen menores a cargo.

Una de las manifestaciones más extremas de este proceso de segregación espacial, lo constituye la evolución de los asentamientos irregulares. En éstos se evidencia un nuevo perfil socioeconómico de la población residente. Por un lado, el nivel educativo de la población ha aumentado significativamente, así como también, en los últimos 10 años la proporción de obreros y empleados ha evolucionado del 35 al 57%. En estos asentamientos se puede constatar concentración de población joven y una pauta de procreación superior a la media. En una proporción importante estos asentamientos se han localizado fuera de los límites del área urbana, produciendo un crecimiento de la mancha urbana hacia zonas de precariedad absoluta desde el punto de vista de la infraestructura y sus servicios. (Ver Capítulo I.3.12 -Ocupación habitacional. Asentamientos irregulares).

Por último, es necesario destacar como uno de los cambios fundamentales y que ha tenido impactos en la vida de la ciudad, el proceso de descentralización iniciado por el gobierno departamental de Montevideo a partir de l990. Para el caso de Montevideo, la subdivisión del territorio en 18 zonas, como se señala en el Capítulo I.1.1-“Contexto Planificador”, permite acotar las problemáticas al nivel local para su mejor identificación y por ende, mejorar oportunamente las intervenciones en el territorio de acuerdo a las particularidades de cada zona.

Los cambios operados desde la esfera política e institucional con la puesta en marcha de este proceso descentralizador, han permitido constatar transformaciones en el escenario social y cultural, operando en diferentes aspectos. Entre ellos cabe destacar el involucramiento y participación de los vecinos en la administración del territorio, cambios en la forma de percibir la gestión municipal y la convivencia ciudadana y, además, un progresivo proceso de redefinición de identidades.

ESCENARIO DEMOGRÁFICO

Por otra parte, corresponde considerar la dimensión demográfica como elemento relevante en la relación de la sociedad con el territorio que habita, y por lo tanto a la hora de trabajar en torno a la elaboración de un plan de ordenamiento territorial. (Ver Capítulo I.3.5 -Dinámica y localización poblacional).

Si bien las variables demográficas no presentarán gran variabilidad -no existen expectativas de explosiones demográficas-, manteniéndose en los próximos años la inercia que actualmente se observa, sí deberían esperarse modificaciones -aunque no de gran magnitud- que repercutirían ostensiblemente sobre la calidad de vida. Es de esperar que la movilidad interna se intensifique, así como la variación territorial de algunos fenómenos demográficos, tales como la fecundidad y la mortalidad, especialmente la infantil, acentuando la segregación socio-espacial actual.

La disminución de la tasa de mortalidad, producida por la introducción de nuevas tecnologías y por la mejora de la calidad de vida, conducirá al aumento de la expectativa de vida. Las bajas tasas de fecundidad continuarán descendiendo, sobretodo por la mayor incorporación de la mujer a la vida laboral, y a la profesional específicamente. El resultado será que el envejecimiento de la población se acentuará. Sin embargo la mortalidad como indicador debería de ser sustituida por los años de vida ajustados a discapacidad -AVAD- que operativizan las llamadas muertes prematuras así como las enfermedades discapacitantes.

La mortalidad infantil por su parte continuará en descenso, a expensas principalmente de su componente postneonatal, pero con un componente neonatal que tomará mayor relevancia por las medidas preventivas que se encuentran en desarrollo.

Estas variables repercutirán sobre el territorio de varias maneras: por el envejecimiento de la población y el aumento de las discapacidades, sobre la vivienda que será transferida cada vez más tardíamente a las nuevas generaciones, por el fenómeno del hogar extendido incorporando a los ancianos al mismo o a los servicios especializados, dependiendo esto de las clases o estratos sociales en que se produzcan.

El fenómeno del envejecimiento pondrá en la agenda social de discusión el tema de la ciudad y las discapacidades, ya que cobrará vigencia el concepto extendido a aquellos con capacidades diferentes -niños, mujeres embarazadas, discapacitados propiamente dichos-.

Este escenario podría tener un desenlace positivo gracias a la adaptación del territorio a las demandas insatisfechas del sector mayoritario de la ciudad, o bien negativizarse por la segregación espacial a través del territorio especializado. Debido a las nuevas normas en materia laboral, se prolongará la estada de las personas en el mercado de trabajo lo que conllevaría al aumento de la circulación diaria de personas de edad y su significación consiguiente dentro del circuito del transporte.

Este escenario estaría además dinamizado por el fenómeno de la movilidad, fundamentalmente interna. Si bien no es pensable una fuerte emigración con la intensidad de los años 70, habría que monitorearlo muy minuciosamente, ya que la posibilidad de un mercado de trabajo internacionalmente favorable o semifavorable podría determinar un flujo muy importante de gente joven.

Un factor latente a considerar que modificaría profundamente los escenarios lo puede constituir la entrada en vigencia del acuerdo sobre libre circulación de recursos humanos en la región del Mercosur, dependiendo el tipo y la dirección de los desplazamientos fundamentalmente de las condiciones económicas de cada país miembro. Hay elementos que pueden incidir fuertemente en estos tópicos: de establecerse polos de desarrollo en zonas tales como Colonia -debido a la construcción del puente Colonia-Buenos Aires-, o en el este -Rocha, Maldonado y Punta del Este- y aun en otros puntos del país, y descentralizaciones de servicios que pudiera llevar a cabo el gobierno nacional, se estaría en presencia de un escenario centrífugo donde la emigración sería de los sectores más jóvenes y de la población económicamente activa, desplazada detrás de las fuentes de trabajo. Esto llevaría a un abandono parcial de Montevideo sin compensación aparente y agregaría un nuevo elemento al envejecimiento de la población.

De realizarse actuaciones equilibrantes, que potencien las ventajas comparativas de Montevideo, generando empleos y elevando la calidad del hábitat, y aprovechando correctamente su posicionamiento en la región, a más de retener a la potencial población que pudiera desplazarse, se podría llevar a un aumento general de la población por inmigración desde el interior y aun desde el exterior en forma de migración altamente calificada si bien no de magnitud relativa alta.

ESCENARIO JURÍDICO-INSTITUCIONAL

En lo que respecta a la dimensión jurídico-institucional, la formulación del Plan Montevideo genera, desde el punto de vista jurídico, la necesidad de considerar el estado actual de desarrollo del régimen jurídico institucional en el que se enmarca la actividad jurídico-administrativa de ordenamiento del territorio a nivel departamental. En general y salvo algunas disposiciones específicas, que seguidamente se mencionarán, no existen en Uruguay normas que aborden de manera integral el concepto de ordenamiento territorial como instrumento de gestión jurídico-político.

La Constitución de la República en su artículo 262, genéricamente pone en manos de la Junta Departamental y del Intendente, el gobierno y la administración de los departamentos, con excepción de los servicios de seguridad pública, sin referir específicamente al ordenamiento del territorio.

La Ley Orgánica Municipal (ley Nº 9.515 del 28 de octubre de 1935), asignó a los gobiernos departamentales los cometidos en materia de policía territorial en zonas urbanas. Para el caso de Montevideo, a texto expreso, de acuerdo a la ley Nº 13.939 del 23 de diciembre de 1970, esos cometidos y facultades se extienden a todo el territorio del departamento.

Las leyes de centros poblados (ley Nº 10.866 de 25 de octubre de 1946 y complementarias), por su parte, limitaron y enfocaron las operaciones jurídicas vinculadas al ordenamiento del territorio, regulando únicamente los procesos de transformación del suelo rural en urbano, mediante el fraccionamiento y la formación de centros poblados. Estos instrumentos jurídicos de regulación del ordenamiento territorial, con el transcurso del tiempo, la aparición de fenómenos urbanos nuevos y la creciente complejidad de la gestión territorial, se han revelado insuficientes. Se ha podido advertir ciertas imprecisiones en las normas, que generan superposición de competencias entre los gobiernos departamentales y el nacional, cuando no vacíos competenciales que fueron llenados en razón de cercanías o simplemente por costumbre.

A partir de la creación del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (M.V.O.T.M.A.), mediante la ley Nº 16.112 de 30 de mayo de 1990, se fortalece la estructura institucional del Estado en la materia del ordenamiento territorial, si bien no se le asignaron todavía instrumentos reales de gestión territorial, por lo que su gravitación en los procesos territoriales es relativamente muy escasa. (Ver Capítulo I.3.1 -Contexto Planificador).

A nivel departamental, en el caso de Montevideo, es relevante considerar el decreto departamental Nº 26.986, por el que se declaran áreas de prioridad agrícola y paisaje natural protegido dentro de la zona rural de Montevideo. En cuanto al marco jurídico futuro, las normas que cuentan con importante probabilidad de creación o modificación refieren a las que derivan del nuevo texto constitucional aprobado el pasado 8 de diciembre de 1996. A este respecto, el nuevo texto de la Constitución de la República ha desarrollado algunos aspectos de la descentralización territorial y funcional del Estado, por ejemplo en materia de ejecución de políticas de descentralización, -inciso 5 del artículo 230-, de coordinación y cogestión interdepartamental y con el nivel nacional, de reconocimiento a la administración de regiones, -inciso 5 del artículo 262-. Se ha incorporado la posibilidad de existencia de más de una autoridad local en la planta urbana de las capitales departamentales, unipersonales o pluripersonales, -inciso 2, artículo 262 y artículo 287-.

Las modificaciones introducidas al texto constitucional traerán como consecuencia cambios en la legislación marco de los gobiernos departamentales (ley Nº 9.515), en tanto se encomienda al legislador nacional la reglamentación correspondiente.

Otras normas en etapa de proyecto son, por ejemplo, la correspondiente a la creación de un sistema nacional de áreas naturales protegidas y la ley marco de ordenamiento territorial. ESCENARIO METROPOLITANO

En lo que respecta a la dimensión metropolitana, la inserción de Montevideo en un sistema urbano-territorial más amplio que los límites administrativos del departamento impone, para la elaboración del Plan de Ordenamiento Territorial, contextualizar el análisis en un escenario supradepartamental que identifique los principales procesos y tendencias de la vinculación de Montevideo con su región metropolitana. Es necesario un cambio de óptica en el tratamiento de los fenómenos territoriales, adoptando visiones más amplias e interactuantes, por encima de jurisdicciones administrativas.

El departamento de Montevideo no es una entidad aislada o independiente, ni por sus orígenes ni por sus roles y funciones históricas y contemporáneas y, cada vez con mayor fuerza, los fenómenos externos tienen como ámbito territorial de expresión a la región metropolitana. No sólo Montevideo es parte de esa región, sino que el área metropolitana -funcional y espacialmente- es parte integrante del Montevideo real. Sin perjuicio de las dificultades y diferencias en cuanto a la definición de los límites o de la importancia relativa de la región en el desarrollo nacional, se puede afirmar que el área metropolitana es una entidad espacial vinculada a un polo, que concentra más de la mitad de la población del país, el 60% de la industria manufacturera y el 80% de los servicios, mostrando intensamente una realidad heterogénea con la presencia de desequilibrios sociales, territoriales y funcionales.

De manera general, el área metropolitana podría definirse como un territorio con interrelaciones funcionales internas, un asentamiento que supera y desborda los límites departamentales en su área construida y en sus usos urbanos del suelo, y cuya área rural y marítima no tiene fronteras político-administrativas. Se caracteriza, a su vez, por el desarrollo de un conjunto de funciones interligadas, como la producción y comercialización de productos hortifrutícolas y lácteos; el transporte y uso de equipamiento metropolitano; el manejo de fraccionamientos, edificabilidad, implantaciones industriales, asentamientos; la gestión de residuos sólidos y líquidos y de las cuencas limítrofes; los equipamientos públicos, sociales, comerciales, de abastecimiento.

Un conjunto de procesos con expresiones territoriales, como las migraciones, los cambios de centralidad, las ocupaciones de tierras públicas por sectores marginados, el incremento del parque automotor, los problemas de la vialidad, los impactos de los grandes emprendimientos, han provocado transformaciones cuya magnitud no puede ser apreciada en su totalidad si no es con un enfoque metropolitano.

Las transformaciones en la distribución espacial de la población son un aspecto relevante del análisis del fenómeno metropolitano. En las décadas de los 70 y 80, al tiempo que Montevideo sufre una involución urbana de las centralidades de los barrios más antiguos, el conglomerado urbano muestra una creciente concentración de la riqueza sobre los sectores costeros, en contraste con el resto del abanico metropolitano, cuyos corredores no costeros sufren un deterioro del hábitat.

La localización de la población, caracterizada por un doble proceso de expansión y concentración, asociado a una retracción de las zonas rurales de producción intensiva, es un fenómeno característico de la metropolización, que da origen a corredores metropolitanos bien diferenciados. El oeste se ha caracterizado por un hábitat bastante degradado por la contaminación de origen industrial y la existencia de un conjunto de barrios desprovistos de equipamiento. El corredor norte y el corredor de la ruta Nº 8 a Pando se destacan por la magnitud de su crecimiento poblacional, mientras que, por su parte, el corredor este -cuyo eje es la avenida Ing.Giannattasio- consolida su condición actual de ciudad lineal extendida, con un crecimiento del 91% de su población en el último período intercensal.

Así, la dinámica que refiere con mayor intensidad al corredor este, con una fuerte demanda de las capas medias, se diferencia del resto del abanico de corredores metropolitanos.

En otro orden, las llamadas áreas ecológicas significativas (ver Capítulo I.3.4) exigen un enfoque metropolitano, en tanto son parte de zonas más amplias que se extienden más allá de los límites departamentales. Las áreas de Rincón de Melilla y bañados de Santa Lucía se continúan en San José y Canelones, asociadas al último tramo del río Santa Lucía. En la confluencia de los arroyos Colorado y Las Piedras y sobre el río Santa Lucía existen extensos humedales. El mismo tipo de bañados salinos existe en las costas de San José.

El área del arroyo Toledo se extiende también sobre el margen en el departamento de Canelones y en algunos sitios su extensión es aun mayor a la observada en Montevideo. Lo mismo se observa con los bañados de Carrasco, que cubren una amplia superficie en Canelones. Además, esta área se continúa con el sitio parquizado y bajo intenso uso recreativo del parque Franklin D. Roosevelt.

Respecto a la producción agrícola, la oferta de cierta variedad de frutas y legumbres en la región metropolitana es claramente superior a la demanda local, por lo cual dicha región se transforma en fuente de abastecimiento de la población del país, a pesar de la relativa retracción de sus áreas agrícolas. Factores también de orden metropolitano, aunque mayoritariamente externos a Montevideo, son el origen de problemas que afectan a los cursos de agua de la región. El deterioro es provocado, entre otros elementos, por efluentes industriales, carencia de saneamiento, vertido del contenido de las barométricas, vertederos de residuos sólidos. En cuanto a los recursos hídricos, cabe mencionar, por su importancia, que la cuenca del río Santa Lucía es la única fuente de aprovisionamiento de agua potable del área metropolitana, por lo que su adecuada gestión parece de primer orden.

Los años 90 son testigos de la aceleración y transformación de los procesos metropolitanos. Se profundiza la segregación espacial y social en el área metropolitana, con una clara división entre la ciudad costera y la ciudad interior, prolongación de la segregación entre los barrios costeros y la periferia de Montevideo. En general, sólo el corredor metropolitano este se ha nutrido hasta el presente de la inmigración de las clases medias.

A la declinación de las centralidades tradicionales de Montevideo se agrega la aparición de fuertes inversiones comerciales en zonas no céntricas, localizadas en las zonas vinculadas a los sectores de mayor poder adquisitivo e intentando un acercamiento a la llamada Ciudad de la Costa , una de las zonas más dinámicas del área metropolitana.

En este marco, se puede afirmar que los fenómenos metropolitanos requieren, para su adecuada gestión, de una acción ordenadora planificada e instrumentada en forma conjunta por los organismos competentes. En tanto no resultaría posible aislar un territorio de sus ámbitos sistémicos, no se podría restringir las propuestas de ordenación del territorio al espacio comprendido dentro de las fronteras administrativas del departamento, por lo que sería deseable concebir al área metropolitana como tal en tanto sujeto de planificación.

No obstante ello, existen condicionantes político-institucionales que, por el momento, no han permitido la obtención de una planificación metropolitana o, al menos, el consenso en torno a directrices estratégicas suficientes para el desarrollo de la región, que pudieran haber orientado la planificación a nivel departamental.

En tales condiciones, formular ordenamiento del territorio departamental con visión metropolitana requiere mínimamente que en el Plan, tanto en las consideraciones generales (escenario específico) como en aquellos aspectos particulares que no tengan viabilidad de tratamiento fuera del enfoque metropolitano, se haga mención explícita de la dimensión metropolitana.

Si bien el Plan Montevideo debe restringirse al ámbito espacial de competencia de la Intendencia Municipal de Montevideo, existe la convicción acerca de la necesidad de creación de ámbitos interinstitucionales de definición de políticas metropolitanas, generales y sectoriales, que atiendan, entre otras, las problemáticas referentes a:

Manejo de los cursos de agua y de los recursos hídricos compartidos, en tanto los límites departamentales de Montevideo son mayoritariamente ríos y arroyos, lo que torna imprescindible la acción conjunta al respecto. A modo de ejemplo, cabe citar el trabajo de las comisiones interdepartamentales ya establecidas para el río Santa Lucía y el arroyo Carrasco, con todo lo referente al mejoramiento de la calidad de agua de dichos cursos, los humedales y bañados, etc.

Áreas naturales protegidas y afirmación del suelo productivo, nuevamente a modo de ejemplo, puede citarse el manejo de los cursos hídricos en tanto recursos productivos, y por las áreas naturales a preservar que se configuran en su entorno, como las planicies de inundación del curso inferior del río Santa Lucía.

Áreas agrícolas, debido, entre otras razones, a las características de la actividad agraria o la tipología de los establecimientos, que presentan rasgos de continuidad más allá de límites departamentales, así como la presencia de organizaciones que nuclean a productores de toda la región metropolitana. Asimismo, son comunes los problemas derivados del impacto que el desarrollo urbano de Montevideo y de los departamentos limítrofes (en particular Canelones) generan sobre el área rural montevideana. Asentamientos irregulares, respecto a sus cuales podría citarse lo referente a los conflictos que dichos asentamientos poblacionales, en ausencia de medidas al respecto, pueden generar, entre otros elementos, con las áreas protegidas o a proteger.

Movilidad metropolitana, vialidad y sistema de transporte colectivo, fundamentalmente lo que refiere a los problemas de transporte desde y hacia áreas tales como la Ciudad de la Costa o Rincón de la Bolsa, y en la perspectiva de delinear un sistema integrado de transporte metropolitano, que contemple e integre coordinadamente las diferentes modalidades, por ejemplo, el transporte colectivo de pasajeros por riel.

Manipulación y disposición final de residuos sólidos, cuya solución está comenzando a ser enfocada con una óptica metropolitana mediante el llamado a consultoras para su estudio, previsto en el Plan de Saneamiento Urbano III.

Nuevos asentamientos poblacionales, materia de por sí relevante, cuya importancia se acrecienta sobre todo a la luz de propuestas y proyectos de establecimiento de nuevos centros poblados o “grandes barrios” por parte de inversionistas privados.

Localización de actividades productivas, en particular de la industria, que requiere la definición de políticas y parámetros claros tanto en materia normativa -áreas de emplazamiento, control de impactos contaminantes, preservación ambiental- como en la definición de instrumentos de promoción concertados entre los departamentos, que mejoren los factores de competitividad.

Posibilidad de brindar una prestación de servicios compartida en los diferentes pares urbanos: Santiago Vázquez-Rincón de la Bolsa; la Costa Este; corredor Norte (La Paz-Las Piedras-Progreso); Zona Franca de Montevideo - Barros Blancos- J. A. Artigas - Pando.

El tratamiento de estos temas significa grandes desafíos y debe suponer una invitación a abrir espacios de coordinación operativa, con la comunidad y con los entes públicos, especialmente municipales, mediante instrumentos de variada índole:

• consultas bipartitas sobre ciertos temas metropolitanos en el marco de convenios;
• áreas de gestión concertada;
• áreas de cogestión por convenio (artículo 262 de la actual Constitución de la República);
• creación de autoridades metropolitanas sectoriales e instancias de compatibilización intersectorial, a los efectos de prestación de ciertos servicios, como el transporte colectivo de pasajeros.