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INTENDENCIA MUNICIPAL DE MONTEVIDEO

Plan de Ordenamiento

Territorial de Montevideo

I.3 Diagnóstico Territorial

I.3.1 CONTEXTO PLANIFICADOR

Montevideo, por su carácter urbano y costero, se identifica con formas de asentamiento humano cada vez más predominantes en la sociedad contemporánea.

Al comienzo del nuevo siglo, más del 50% de la población del mundo estará viviendo en áreas urbanizadas. A su vez, aquellas ciudades ubicadas en las costas tendrán un crecimiento singular, alcanzando a albergar al 50% de la población urbana.

El reconocimiento a estas transformaciones quedó expresado en la declaración de la reciente Conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos (Hábitat II), así como la constatación de cambios e innovaciones que otorgan un papel también protagónico a los gobiernos locales, a las ciudades y a los lazos intermunicipales que se tejen entre ciudades.

El Plan Montevideo, por su parte, encuadra en un contexto teórico internacional en materia de ordenamiento urbano-territorial que toma nuevo impulso en los últimos años, lo cual constituye un desafío, al tratar de condensar la experiencia disciplinar y técnica, reelaborada y aplicada a la realidad particular de Montevideo.

La ordenación del territorio, en Europa, surge a partir del planeamiento urbanístico después de la Segunda Guerra Mundial, con la revalorización del espacio rural y natural y la necesidad de un enfoque metropolitano y regional como ámbito sistémico. En algunos países se expresa en la planificación física de las escalas intermedias entre el Municipio y el Estado. En la organización político-administrativa de nuestro país no existen estas escalas intermedias y resulta difícil aislar un territorio reducido a las fronteras de la jurisdicción departamental. Sin embargo, en el contexto de incipiente desarrollo de la planificación física nacional, la necesidad de formular el Plan Montevideo ha llevado a adoptar un enfoque metodológico propio, adecuado a una situación intermedia, que integra el ordenamiento urbanístico y territorial en relación al departamento.

La pertinencia de la planificación física, urbana y territorial, en la región latinoamericana se expresa en la realización en los últimos años de planes en varias ciudades de escala comparable con la de Montevideo. En la región del Cono Sur han sido un valioso antecedente los esfuerzos y experiencias planificadoras de Curitiba, Porto Alegre, Rosario, Córdoba, Asunción y Santiago, entre otras.

A nivel nacional, a partir de la creación del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (M.V.O.T.M.A.) en 1990, se fortalece la estructura institucional del Estado en la materia del ordenamiento territorial.

La ley de creación de dicho ministerio, (ley Nº 16.112 de 30 de mayo de 1990), creó un órgano rector, unificador y fiscalizador de la actividad nacional de ordenamiento del territorio, estableciendo entre sus cometidos "la formulación, ejecución, supervisión y evaluación de los planes nacionales de desarrollo urbano y territorial y la instrumentación de la política nacional en la materia" (numeral 6 del artículo 3).

Existen otras normas jurídicas nacionales que, aunque no refieren específicamente al ordenamiento del territorio, directa o indirectamente tienen gran incidencia sobre el mismo. A saber, legislación de arrendamientos, Ley de Vivienda, Código de Minería, Código de Aguas, Código Rural, Ley de Conservación de Suelos y Aguas superficiales con fines agropecuarios, Ley Forestal, Ley de Evaluación del Impacto Ambiental y Ley de Fondos de Inversión.

Por otra parte, cabe señalar que entre los avances alcanzados a nivel nacional, la Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial (D.I.N.O.T.) del M.V.O.T.M.A. elabora un informe en 1996 sobre “Directrices de Ordenamiento Territorial y Desarrollo del Uruguay”. Al mismo tiempo, también ha habido un esfuerzo planificador por parte de dos intendencias de la región del litoral sur del país. Nos referimos a la publicación en 1991 de “Lineamientos Generales del Plan Director Maldonado-Punta del Este” y al Anteproyecto de Decreto de Ordenamiento Territorial del departamento de Colonia presentado en el corriente año.

La normativa de fuente departamental en el caso de Montevideo (Digesto Municipal, Volúmenes IV- Urbanismo, V- Tránsito y Transporte, VII- Obras, X- Espacios Públicos y XV- Edificación ), es más amplia y diversa. Se han regulado los aspectos constructivos y edilicios, la localización y funcionamiento de locales industriales y comerciales, las áreas verdes, los paseos públicos, el transporte, el tránsito, la salubridad pública, entre otros. En forma específica, resulta de trascendencia mencionar y considerar el decreto departamental Nro. 26.986 del 15 de enero de 1996, por el que se declaran áreas de prioridad agrícola y paisaje natural protegido dentro de la zona rural de Montevideo, y la llamada Ordenanza sobre Política y Gestión Ambiental de Montevideo, decreto departamental Nº 25.657 del 17 de agosto de 1992.

En el capítulo siguiente, -ver I.3.2. Proceso Urbano y Planificador-, se presenta la larga experiencia montevideana en materia de regulación territorial, donde se constata el desfasaje que casi siempre tuvo lugar entre los planes y la construcción de la ciudad real. Sin embargo, en el mundo de las ideas urbanísticas el Plan Montevideo tiene su continuidad. Así, podemos encontrar sus raíces en las iniciativas de los años 80, en cuanto a reconocer la diversidad histórica de las partes de la ciudad y el valor del patrimonio heredado, en contraposición a las nociones de homogeneidad propias del pensamiento urbanístico moderno, que habían tenido su expresión en las ordenanzas aprobadas en 1947. Por su parte, las antedichas ideas de la década de los 80 también son incorporadas mediante normas al Volumen IV -Urbanismo- del Digesto Municipal en el reconocimiento de las áreas caracterizadas y la creación de las comisiones especiales permanentes en las áreas testimoniales. Como consecuencia, el Volumen IV -Urbanismo- del Digesto Municipal carece de unidad y coherencia, las que ahora el Plan Montevideo trata de otorgarle.

La reestructura municipal del año 1992 crea la Unidad Central de Planificación Municipal, a la que se le asigna cometidos en materia de incorporación y sistematización de iniciativas y requerimientos de las distintas áreas de actuación municipal, diseño de políticas de mediano y largo plazo y coordinación y ejecución de tareas de trascendencia que exijan un especial tratamiento para la Administración. Ello se refuerza en la reestructura operada en 1995. Se concreta con la formulación de directrices estratégicas entre otras, para el futuro de la ciudad y su área rural en lo que corresponde al municipio, las reflexiones iniciales del proceso de planificación territorial que actualmente se está realizando y el desarrollo y articulación de instrumentos informáticos y normativos para su utilización en la gestión municipal en general. La creación de este organismo municipal ha sido un antecedente significativo, pues fue un apoyo ineludible en la elaboración del Plan Montevideo.

En 1993 se crea la Comisión Especial de Apoyo al Plan Estratégico para el Desarrollo de Montevideo, en la órbita de la Unidad Central de Planificación, con la responsabilidad de poner en marcha el proceso de elaboración del Plan Estatégico.

La planificación estratégica se concreta en el marco de actividades tanto públicas como privadas, con el apoyo del Municipio en un proceso de búsqueda de consenso social para definir hacia dónde caminarán la ciudad y el territorio. En este proceso la planificación estratégica, a diferencia de la planificación tradicional, asume la pluralidad de actores, las nuevas tendencias y los cambios, admite que las tendencias pueden sufrir discontinuidades o incluso ser replanteadas por otras nuevas.

La planificación estratégica busca los mecanismos de concertación de los diferentes intereses. De esta manera, planificar adquiere el carácter de actividad permanente de respaldo a un proceso de diálogo y entendimiento.

La Fase 1 del Plan Estratégico para el Desarrollo de Montevideo, en 1994, ha definido las directrices estratégicas que han apoyado y enriquecido la planificación urbana y territorial posterior.

La Fase 2 ha profundizado en el análisis de los puntos críticos a nivel departamental y zonal, con determinación de prioridades específicas, para lo que se contó con la participación e involucramiento de los órganos de conducción local.

Últimamente, se ha concretado la convocatoria a actores públicos no municipales y privados para asumir el compromiso de llevar adelante el proceso de planificación estratégica, que finalmente culminó con la celebración de un “Acuerdo Ciudadano para el Desarrollo de Montevideo”, y la instalación de un Grupo Promotor para el Desarrollo, integrado por sectores empresariales, comerciales, cooperativos, bancarios, académicos, sindicales, sociales.

En el futuro, el Plan Estratégico seguirá siendo una guía en las etapas de seguimiento del Plan Montevideo. Al mismo tiempo, el Plan Estratégico mantendrá su ámbito de planificación muy específico, que no debe confundirse con el ordenamiento territorial, atendiendo el desarrollo de la ciudad y el departamento en el sentido más amplio.

Es de destacar en el marco de este tipo de gestión concertada las nuevas intervenciones en los principales espacios públicos de la ciudad donde interactúan la obra directa municipal y los intereses privados con las debidas contraprestaciones, o las discusiones del presupuesto municipal llevadas adelante en cada uno de los ámbitos zonales o de las actuaciones de Montevideo en Obras.

En el proceso de descentralización y participación social implementado a partir de 1990, se propone como objetivos prioritarios mejorar la eficiencia de los servicios municipales y lograr una mayor democratización de la gestión pública. Se estima que las reformas introducidas en un sistema de histórico y acentuado centralismo, implican un proceso gradual y acumulativo, así como la búsqueda de amplios respaldos, para que otorguen a los cambios institucionales proyecciones que trasciendan la administración que los ha implantado.

De este modo y concibiendo la descentralización en su acepción más amplia, se distinguen tres planos a los efectos operativos: a) la desconcentración de servicios hacia las zonas; b) la participación social en la gestión comunal; c) la descentralización de potestades decisorias.

El Plan Montevideo se inscribe en el marco del Plan Estratégico para el Desarrollo de Montevideo y del proceso de descentralización que atiende a contemplar la acción de los vecinos, la actuación en sectores diferenciados de la ciudad, pero que también considera una necesaria visión global.

Hacia el Plan Montevideo confluye también la experiencia acumulada, los proyectos, estudios y asesoramientos y las propuestas de actuación; todo lo generado en los últimos años en el Municipio. De ello cabe destacar el nuevo Plan Director de Saneamiento que se elaboró entre 1992 y 1994, con diferentes etapas de ejecución hasta el año 2035. Dicho Plan se inició con un estudio del desarrollo urbano que ha sido un valioso antecedente en las elaboraciones del Plan Montevideo. Así, la actualización del Catastro Municipal tuvo desde un primer momento múltiples finalidades, además de la exclusivamente fiscal. En dicho trabajo fueron incluidas la obtención y la sistematización de la información necesaria para mejorar la planificación física, social y económica de la ciudad y el departamento. Por último, cabe señalar la creación de la Unidad de Información Geográfica y la Unidad de Estadística. La primera gestiona el plano digitalizado del departamento de Montevideo, que ha sido la base de las elaboraciones cartográficas de este Plan.

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© autogestión vecinal (http://www.chasque.apc.org/guifont) Montevideo/URUGUAY

Edición Internet 1998: Guillermo Font


Guillermo Font - ELECTRICISTA

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