Plan de Ordenamiento
Territorial de Montevideo
I.3.2 PROCESO URBANO Y PLANIFICADOR
Las distintas modalidades de planeamiento y gestión, así como las formas de apropiación y transformación del territorio por sus habitantes, se conjugaron para conformar la ciudad contemporánea.
En tal sentido la ciudad de Montevideo puede leerse en la actualidad, como el resultado de la aplicación al territorio de una serie de planes y normativas, así como también de desarrollos espontáneos. En forma paralela a los planes y a los desarrollos no planificados, es también necesario estudiar la normativa, relevante para la construcción de la ciudad, ya que contribuye a planificar el hecho urbano atendiendo tanto a definiciones morfológicas como a diferentes usos del suelo.
Es así como, del análisis del conjunto de propuestas urbanas, planes y disposiciones jurídicas, abordados según su secuencia temporal y privilegiando para su agrupamiento la actitud de las propuestas en relación a la ciudad real, pueden distinguirse los siguientes períodos:
ANTICIPACIÓN O SIMULTANEIDAD DE LA PLANIFICACIÓN URBANA RESPECTO A LA CONSTRUCCIÓN EFECTIVA DE LA CIUDAD (1724-1890)
A pesar de la voluntad de una planificación anticipada, que ante la potencialidad de crecimiento toma una actitud previsora, la ciudad real en este período transgrede reiteradamente los límites impuestos, dejando a la vez incompleto el amanzanado proyectado. Su crecimiento natural se orienta de acuerdo a tendencias no previstas, surgidas unas de motivaciones bélicas, otras en afincamientos industriales y otras de la tensión generada por las vías de penetración.
La fundación ex novo de Montevideo, como colonia del imperio español, marca el origen de la actitud de planificación anticipada que caracteriza el período que se extiende desde 1724 a 1890.
En el modelo indiano de ciudad-territorio para una ciudad mediterránea aplicado en la fundación de Montevideo, el núcleo urbano está conformado por un damero de manzanas uniformes estructurado en torno a una plaza, completamente rodeado por murallas que defienden la ciudad.
A partir de la demolición de las fortificaciones, la tendencia expansiva dio lugar a una actitud previsora de la autoridad pública que la expresó planificando progresivamente la ampliación y límites de la planta urbana, diseñando su amanzanado y definiendo normas de control de la edificación.
Las propuestas de ampliación adoptan como modelo las disposiciones indianas en lo referente al trazado en damero del núcleo amanzanado, tal como se aprecia en el plan delineado por José María Reyes para la Ciudad Nueva en 1836.
Pero durante la Guerra Grande (1843-1851), se genera la ciudad del campo sitiador, que se caracteriza por la dispersión funcional y espacial. Adopta casi naturalmente las potencialidades y condicionantes que ofrece el territorio donde se localiza, así como la experiencia urbanística de la ciudad entonces sitiada y se conforma por un conjunto de equipamientos, territorialmente dispersos, vinculados entre sí por un sistema integrador de comunicaciones. Estos asentamientos, constituidos por los núcleos del Buceo, el Cardal, el Cerrito y las antiguas chacras del Miguelete, se complementan funcionalmente entre sí, por lo que su conjunto constituyó lo que se ha dado en llamar ciudad dispersa. Una estructura vial constituida por los Caminos del Cardal, Propios y de Larrañaga , comunicaba a los distintos asentamientos entre sí. Esta ciudad tan peculiar se desvitalizó a partir de la finalización de la guerra, al centralizarse nuevamente las funciones urbanas en Montevideo, pero será el germen de futuros barrios absorbidos más tarde por el crecimiento urbano.
En marzo de 1877 se sanciona el decreto que establece las "Prescripciones para el trazado de nuevos pueblos y colonias en el territorio de la República", que adopta de las Leyes de Indias el amanzanado en damero con calles a medios rumbos, la plaza central como origen del trazado y la consideración de un territorio de sustento económico, estructurado por particiones a distintas escalas.
Un año después (1878), se aprueba el decreto de creación de un bulevar de circunvalación (actual bulevar Artigas) que define el límite de la planta urbana de Montevideo y completa el amanzanado del área por él enmarcada.
En Montevideo, la fundación de pueblos realizada durante su vigencia desconoció las prescripciones, limitándose en el mejor de los casos a un amanzanado regular con plaza central. Puede citarse el ejemplo del pueblo Conciliación (1890), que incorpora las calles principales partiendo del punto medio de los lados de la plaza.
Proponía regularizar el crecimiento de la ciudad que a esa altura había comenzado a realizarse en forma desordenada -por la aparición de núcleos espontáneos fuera de los límites de la Ciudad Nueva-, asimilándolos a un diseño de conjunto que supeditara la especulación de tierras a un trazado predefinido. Definió el límite y la forma de la ciudad, oficializando el segundo ensanche del casco colonial, o Ciudad Novísima. Se basa en la repetición indiscriminada del damero sobre el territorio, aunque en este caso se trata de recomponer la forma urbana de la ciudad, articulando los tejidos que se habían conformado a los lados de los antiguos caminos coloniales.
El incremento demográfico y el auge de la construcción acusados a partir de la década del setenta, ponen de relieve el crecimiento incontrolado de la capital y mueven a la autoridad a elaborar instrumentos para regularlo. Es así que con la Ley de Construcciones de 1885, se procura supeditar la edificación privada a determinadas calidades del espacio público, encuadrándola en un contexto donde la vialidad, la higiene y la seguridad, conjuntamente con la idea de embellecimiento, constituían los conceptos básicos de planificación. Lo más relevante de su contenido consiste en limitar la altura de los edificios de acuerdo con el ancho de la calle a la que enfrentan, ratificar la alineación al frente de calle y definir ochavas para calles angostas. Si bien la citada ley fue transgredida frecuentemente en varios aspectos, su carácter homogeneizador se hace ostensible como un rasgo que identifica los sectores de ciudad consolidados desde su vigencia, hasta la primera década del siglo XX.
REORDENAMIENTO DE LA CIUDAD EXISTENTE MEDIANTE EL PLANEAMIENTO VIARIO-MONUMENTALISTA Y ESTETICISTA (1890-1930)
Con el proceso de modernización, iniciado en la década de 1870, la ciudad capital se convierte en un centro económico y de poder a escala nacional. Entre 1860 y 1890 Montevideo cuadruplica su población tanto por la inmigración europea como por las migraciones internas. Se hace efectiva una oferta de tierra urbanizable, preferentemente fuera del área central, dirigida especialmente a las clases medias que el modelo político procura afianzar. Ante la expansión incontrolable de la ciudad, la actitud planificadora no tiene en cuenta el conjunto urbano, orientándose a reordenar las áreas centrales, con intervenciones jerarquizadoras que procuran lograr una imagen urbana comparable a la de las capitales europeas.
La problemática surgida con la aparición del automóvil y del transporte público, sumada al desordenado crecimiento urbano, motivó el surgimiento de propuestas, prevalentemente de tipo vial, con el fin de ordenar la ciudad existente. El contexto ideológico y político de entonces, caracterizado por una cultura europeizada y un Estado crecientemente intervencionista, está enmarcado por la influencia manifiesta del Plan de Haussmann para París. La esencia de estas propuestas se centra en superponer a la trama urbana existente un sistema de amplias vías, que vinculan los espacios más relevantes de la ciudad y particularmente ciertos edificios públicos cuyos monumentales proyectos apuntaron al enaltecimiento del poder del Estado.
Entre fines del siglo XIX y principios del siglo XX, la confluencia de iniciativas privadas y públicas concretan, mediante donaciones, adjudicaciones o expropiaciones, la creación de un conjunto de parques y su integración en un sistema de espacios públicos urbanos. La creación de los principales parques públicos de la ciudad se inscribe en lo que se llamó la "Política de plazas, parques y jardines", desarrollada fundamentalmente en las dos décadas mencionadas. Los objetivos de esta política fueron:
El proyecto de conjunto se debe al llamado "Plan de embellecimiento y ensanche de Montevideo" elaborado por E. André en 1896, que establecía un sistema de espacios públicos verdes, formado por plazas y parques unidos por bulevares parquizados y con ubicación jerárquica en la red de edificios nacionales o municipales importantes. La plaza o square, concebida formalmente con los criterios del paisajismo inglés, es usada para aumentar el verde urbano. Se realizan propuestas de enjardinado para la plazas Independencia, Constitución, Zabala, Treinta y Tres y para las desaparecidas Flores y Sarandí.
En setiembre de 1912, se aprueba el Plan Regulador de la Ciudad de Montevideo, realizado por una comisión técnica que debería recoger los lineamientos fundamentales de los proyectos premiados en el Concurso para el Trazado General de Avenidas y Ubicación de Edificios Públicos, realizado en 1911, así como las observaciones formuladas por el jurado. El Plan Regulador se aplica a la planta urbana comprendida entre la calle Ciudadela y el bulevar Artigas. El mismo sienta las bases de la reflexión acerca del crecimiento de la ciudad y la necesidad de su regulación. Si bien el Plan no fue llevado a la práctica como tal, reafirmó la concepción de integrar a la ciudad con un sistema de espacios públicos abiertos vinculados por vías jerárquicas.
En 1928 se aprueba el plan del Ing. J. P. Fabini incorporando una serie de propuestas por él impulsadas y ya en vías de ejecución: entre otras la rambla Sur, la avenida Agraciada (ensanche y prolongación hasta la avenida 18 de Julio) y la rambla Portuaria.
El proyecto delineó únicamente el trazado vial, no previendo el ordenamiento para la edificación frentista. De este modo, ambas concreciones -la vial y la edilicia- no se afiliaron, ni cronológica ni formalmente, a la misma ideología urbanística.
La propuesta de Fabini, que procuró regularizar, sanear y embellecer el área central y sur de la ciudad, particularmente suprimiendo los barrios bajos, así como su concepción de ciudad extrovertida, vinculada eficientemente a la periferia, puede emparentarse con el urbanismo imperial francés.
PROPUESTAS DE CIUDAD ALTERNATIVA (1930-1980)
La actividad planificadora retoma la intención de regular la ciudad en su conjunto. Los planes generales del período, a pesar del rigor científico, de la profusa documentación de la realidad y del carácter abarcativo, tienen escasa operatividad, siendo la normativa el instrumento de mayor eficacia en la regulación de los nuevos tejidos. Esta normativa define en gran medida el ordenamiento de los nuevos crecimientos, dando lugar además a importantes cambios morfológicos en los tejidos consolidados, incorporando decididamente el crecimiento de la ciudad en altura.
El planeamiento del período abandona la orientación urbanística del modelo imperial francés y pasa a identificarse con la postura del Movimiento Moderno que se viene gestando en Europa desde las primeras décadas del siglo. Se propone una alternativa a la manzana como unidad de intervención, introduciendo rupturas en la homogeneidad de la forma urbana de grandes sectores de ciudad, afectando incluso los núcleos originarios de gran parte de los actuales barrios. Las propuestas surgen de una metodología científica de análisis urbano basado en el conocimiento de la ciudad existente, a través de la formulación del expediente urbano.
En abril de 1928 se sanciona la Ordenanza sobre Higiene de la Habitación, que tiene por objetivo mejorar las condiciones generales de salubridad de la población, poniendo la edificación en armonía con los modernos principios de la higiene. A la aplicación de dicha ordenanza contribuyó la renovación de las modalidades arquitectónicas de los años treinta, coadyuvando ambas a la transformación paulatina de los tipos edilicios hacia una mayor extroversión, modificando la estructura de la manzana tradicional.
Fue la iniciativa privada la que primero promovió y financió una propuesta de ciudad alternativa, con el Anteproyecto del “Plan Regulador” de 1930, el cual tenía por objetivos acortar las distancias, concentrar la ciudad, densificar los centros, aumentar los espacios verdes. La finalidad última del Plan consistía en superar el caos urbano que denuncia, transformando la ciudad en un organismo eficiente, con la imagen moderna requerida por los sectores de poder económico auspiciantes.
El surgimiento de la iniciativa en el ámbito privado restringe la propuesta técnica a lo proyectual, eximiéndose de mayores sugerencias relativas a su implementación; y aunque no llegó a ser llevada a la práctica, dejó señalada su incidencia cultural que, años más tarde -en 1939- se proyectó en la creación de la Dirección del Plan Regulador.
La Ordenanza sobre Fraccionamiento y Amanzanamiento de tierras de 1933, que estuvo en vigencia hasta 1947, estableció la ordenación y regulación de la extensión de la ciudad, conteniendo y reglamentando -para todo el departamento- la subdivisión de la tierra, operación que generalmente era emprendida por la especulación privada. Establece la obligatoriedad de la aprobación de los amanzanamientos y fraccionamientos de tierras, para poder ser vendidos; y los anchos de calles marcados son de 17 metros, los bulevares de 30 y las avenidas de 50 metros.
Las críticas más importantes a las consecuencias de su concreción, radicaron en que permitía un fraccionamiento excesivo a lo largo de las vías principales de circulación. Esta particularidad ocasionó los inconvenientes de extender longitudinalmente la ciudad sobre los caminos principales, entorpecer los planes de servicios públicos y fomentar un régimen de valorización de la tierra que atentó contra la utilización racional del suelo.
En abril de 1946 se aprueba la Ley de Centros Poblados que reserva a los gobiernos departamentales la exclusividad de autorizar la subdivisión de predios rurales con destino a la formación de centros poblados, así como al trazado y apertura de calles. Establece la obligatoriedad de confeccionar un “expediente urbano” del área a urbanizar así como también estudios sobre el sustento económico del centro. A partir de la limitación y mayor regulación de nuevos amanzanamientos en Montevideo se inicia un período de numerosos asentamientos en los departamentos limítrofes.
En junio del mismo año se aprueba la Ley de División Horizontal de la Propiedad (propiedad por pisos y departamentos) Nº 10.751. La aplicación de esta ley tanto en la actividad privada como en la pública implicó una repercusión importante en el suelo urbano. Contrariamente a los objetivos planteados, acentuó las diferencias del valor de la tierra, encareciendo las áreas privilegiadas con mayor demanda -favoreciendo su apropiación por los sectores de mayores ingresos- y aumentando la especulación inmobiliaria. Promovió el desarrollo del tipo edilicio de apartamentos en altura y entre medianeras, implicando cambios en la morfología urbana y en la densidad de habitantes de las áreas centrales y costeras próximas, así como en los bordes de avenidas y bulevares, promoviendo el reemplazo de valiosos ejemplos arquitectónicos.
Un año después, y como consecuencia de la Ley de Centros Poblados, se sancionan las llamadas "Ordenanzas de 1947" que comprenden:
A diferencia de la normativa anterior, las ordenanzas del 47 no regulan aspectos relativos exclusivamente a la calle, sino que sus disposiciones afectan al interior de la manzana.
Dictadas en una época de prosperidad económica y pensadas para una población con un nivel socioeconómico en ascenso, estas ordenanzas y sus generosos parcelamientos y retiros se reflejaron de diferente manera en la ciudad. La crisis económica de mediados de los 50, dio por tierra con los supuestos en cuanto a la general calidad de vida de sus habitantes. Hoy puede leerse en Montevideo aquellas zonas que lograron conformarse siguiendo el espíritu de la norma, como Punta Gorda, Carrasco y un sector de Malvín. En cambio, la concreción fue diferente en áreas de nivel socioeconómico bajo, donde su población resultó, a la vez, ser la más afectada por la crisis. Así, en Manga, Maroñas, Piedras Blancas o Jardines del Hipódromo, los parcelamientos y retiros, así definidos, albergaron una desordenada proliferación de construcciones como segunda realización en el mismo terreno, que conformaron irregularmente los interiores de la manzana, a la vez que modificaron las densidades previstas.
En 1956 se encomienda el estudio de un Plan Director para la ciudad de Montevideo, que pretende atender el caos urbano que trababa el armónico funcionamiento de la ciudad, evidenciado en la excesiva extensión territorial, la falta de jerarquía de las vías de circulación, el desorden del tránsito, el desplazamiento progresivo del centro de la ciudad, el decaimiento de la vida vecinal y la escasez de vivienda económica e higiénica.
Se caracteriza por:
Sustituye el concepto de Plan Regulador (obra de arte terminada) por el de Plan Director (ordenamiento urbano con metas progresivas y revisables), basándose en el expediente urbano y abordado desde la interdisciplinariedad. De este modo, se autodefine como: "El conjunto de normas técnicas puestas a disposición de la autoridad, que permita orientar la acción ejecutiva del Concejo Departamental en los aspectos del planeamiento para el desarrollo futuro de la ciudad, en forma continua, previsora y flexible, y permita también planear aquellas obras que estimadas en prioridad deban ser ejecutadas en plazos inmediatos y con arreglo a las posibilidades financieras del Gobierno Departamental".
Establece la vigencia del plan no superior a los diez años e incluye planes a corto plazo para áreas de intervención prioritaria.
El Plan Director propone una estructura urbana expresada en:
A esta orientación general se agregan planes urbanísticos concretos para la remodelación inmediata de zonas específicas, algunos de los cuales fueron realizados (Unidad Buceo, Unidad Casavalle) total o parcialmente:
El conjunto de los trabajos se gradúa por etapas, acompasando la adaptación a la nueva estructura urbana mediante obras municipales que atraigan la acción privada acorde a las ordenanzas que se elaboren y apoyado con la dotación de servicios municipales de asistencia y cultura.
En síntesis, el Plan Director incorpora el concepto de planificación territorial como escala de intervención, planteando una organización jerárquica del territorio y de la circulación. Aplica una visión abstracta y matemática a la subdivisión del territorio, que sustituye los aspectos cualitativos por los cuantitativos, mensurables (división del suelo por densidades, determinación de alturas edilicias, porcentajes de ocupación del suelo, etc.), previstos de modo genérico sin consideración a las unidades ambientales y sus caracterizaciones.
En diciembre de 1968 se sanciona la Ley Nacional de Vivienda Nº 13.728. Los sustentos ideológicos de la misma se apoyan en las teorías de planificación sostenidas, entre otros, por la C.E.P.A.L. y en una vertiente del pensamiento social cristiano, que impulsa el cooperativismo. Al mejorar las posibilidades de acceso a la vivienda, viabilizada mediante una gran inversión especialmente pública, transforma diversos sectores de Montevideo y define verdaderas partes de ciudad, pero denota una relativa falta de previsión de su incidencia urbana.
Las formas de intervención concretadas a partir de la Ley, se caracterizan por:
RECONOCIMIENTO DE LA DIVERSIDAD URBANA Y DE LOS VALORES PATRIMONIALES (1980 Y SS.)
En las últimas décadas se afirma el decrecimiento de población en gran parte de las áreas centrales de la ciudad, observándose paralelamente su crecimiento en los asentamientos de la periferia, fenómeno que provoca la contradicción de que exista equipamiento urbano e infraestructura subutilizada en la primera y déficit o carencia total de los mismos en la segunda. La complejidad alcanzada por el fenómeno urbano da lugar a la búsqueda de nuevos enfoques en la planificación que atienden a la puesta en valor del patrimonio urbano.
Comienzan a vislumbrarse las consecuencias de la aplicación de planes y normativas que atienden a visiones globales de la ciudad, sin tener en cuenta las especificidades de sus partes, como diferentes ámbitos urbanos reconocidos por sus habitantes. A ello se le suma durante la dictadura militar la sustitución tipológica descontrolada promovida por las modificaciones establecidas por la Ley Nacional de Vivienda y las políticas de crédito hipotecario que estimulan la promoción privada. Complementariamente se acrecienta un proceso de segregación espacial verificada, fundamentalmente a partir de la Ley de Arrendamientos Urbanos de 1974, que liberaliza los alquileres, y de la construcción de conjuntos habitacionales de dimensiones importantes.
La respuesta de la nueva postura emergente en materia urbanística procura identificar áreas caracterizadas preservando y valorizando sus particularidades mediante normativas específicas, y reforzar a la vez los rasgos unitarios que permiten aprehender a la ciudad en su conjunto.
De modo congruente con el reconocimiento de las diferentes partes de la ciudad se procura involucrar, en el proceso de planificación, a los habitantes, brindándoles para su participación una estructura administrativa descentralizada.
Las propuestas de las áreas descentralizadas se integran en un “Plan Estratégico” que, a diferencia de los tradicionales, admite que las tendencias asumidas puedan sufrir discontinuidades o incluso ser suplantadas por otras nuevas.
En 1982 se realiza en forma parcial la revisión del Plan Director de Montevideo, incluyendo para el sector Habitación la necesidad de definir ordenamientos urbanísticos propios para cada área caracterizada de la ciudad.
Dos años más tarde, en 1984, se elabora y presenta el "Informe Áreas Caracterizadas", realizado por convenio entre la Sociedad de Arquitectos del Uruguay y la Intendencia Municipal de Montevideo. La inquietud se enmarca en un espíritu reflexivo respecto a la ciudad, que se produce a nivel internacional, con defasajes en las distintas regiones. El espíritu general del Informe Áreas Caracterizadas, es recogido en gran medida en las normativas especiales elaboradas en los años subsiguientes para ciertas áreas de la ciudad. Del mismo modo, estas normativas se acompañan con la creación de Comisiones Especiales Permanentes que además de tener el cometido de mantener y valorizar el carácter testimonial de dichas áreas, regulan la aplicación de la normativa. Sin embargo, en lo que hace a la ordenanza, para el resto de la ciudad no se han producido modificaciones de entidad, limitándose a la tradicional derogación o modificación de articulados, a la inclusión de algunas nuevas disposiciones relativas a acordamientos de alturas para ciertas áreas, así como a la limitación de altura al norte de avenida Italia.
La propuesta de reconocimiento de la diversidad urbana lleva a la formación de Comisiones Especiales Permanentes para distintos sectores: Ciudad Vieja, Pocitos, Carrasco y Punta Gorda, El Prado y más recientemente la Zona Rural del departamento. Como aporte, las ordenanzas particulares explicitan sus objetivos, sirviendo de modelo el enunciado contenido en el decreto de creación de la comisión de Ciudad Vieja (1982): "Declárase de interés municipal mantener y valorizar el carácter testimonial que poseen las construcciones y entornos urbanos que conforman la Ciudad Vieja de Montevideo". El enunciado se complementa en las restantes áreas, con especificaciones derivadas de sus particularidades. Para Pocitos Viejo se incorporan referencias al paisaje urbano, formas de vida y relación ciudadana, tendiendo a preservar el uso residencial de pequeña escala. Para Carrasco y Punta Gorda se introducen los espacios verdes, prohibiéndose la eliminación de la forestación y vegetación existente de valor. Para el Prado se involucra al patrimonio cultural y artístico, explicitando el tipo casa-quinta y los espacios verdes públicos o privados. Para la Zona Rural se incorporan conceptos relativos al desarrollo social y productivo agrícola, a los recursos naturales y se define áreas de paisaje natural protegido, planteando reservas de flora, fauna, ecológica y de valor turístico.
A propuesta de las Comisiones Especiales Permanentes, la Intendencia Municipal podrá aplicar a edificios y espacios urbanos una calificación de testimonial o de proximidad a éstos, para lo que se dicta disposiciones especiales. Las normas de edificación generales para cada área presentan como singularidad la referencia a las características dominantes en el tramo o manzana en que se inserta la obra, aludiendo a volumetría, espacio, escala, alineación, relación lleno-vacío, materiales, color. A la vez se dicta una serie de disposiciones especiales para demoliciones y baldíos tendientes a mantener o completar el modelo morfológico propio del área. Se prevé, finalmente, tolerancias en las normas de higiene, justificadas en el mantenimiento de valores destacables que son reglamentadas y ampliadas en su aplicación para toda la ciudad por el decreto departamental Nº 23.357 de rehabilitación y reciclaje.
| Volver a Plan de Ordenamiento Territorial |
© autogestión vecinal (http://www.chasque.apc.org/guifont) Montevideo/URUGUAY
Edición Internet 1998: Guillermo Font
Correo
Electrónico: guifont@chasque.apc.org
Montevideo - URUGUAY