Plan de Ordenamiento
Territorial de Montevideo
I.3.3 AMBIENTE: VALORES Y CONFLICTOS
DEFINICIONES BÁSICAS Y ENFOQUE
La dimensión ambiental en el Plan Montevideo
El Plan Montevideo se apoya en la concepción de que “no hay ordenamiento territorial válido sin la interacción cuidada y respetuosa de la estructura urbana con el ecosistema en el que se asienta y del cual forma parte”.
La resolución del Intendente del 13 de junio de 1996, donde se establecen los objetivos del Plan Montevideo, es categórica en afirmar la dimensión ambiental como un eje básico en la concepción del Plan. (Ver Capítulo I.1 Objetivos).
Como fue señalado en el capítulo I.2, un tema de alcance general y de gran incidencia sobre el éxito de las propuestas del Plan en general, pero que se torna muy evidente al realizar un análisis desde una perspectiva ambiental, lo constituyen los vínculos con las políticas del gobierno central y, especialmente, de los departamentos vecinos en el área metropolitana.
Ambiente, sociedad y naturaleza
Se concibe el ambiente como el resultado de las relaciones entre sociedad y naturaleza en un espacio y tiempo concretos. Es decir, el ambiente se constituye a lo largo del proceso histórico de ocupación y transformación del espacio por una sociedad. Por lo tanto, surge como la síntesis histórica de las relaciones entre sociedad y naturaleza y se constituye, a su vez, en un componente del contexto de dicha sociedad. Según esta perspectiva, si bien los aspectos físico-biológicos constituyen un elemento clave de la base material para el desarrollo de las sociedades, las dimensiones sociales, económicas, culturales e históricas definen las orientaciones y los instrumentos conceptuales y técnicos mediante los cuales los hombres -socialmente organizados- identifican y estructuran las formas de uso de la naturaleza para satisfacer sus necesidades.
En consecuencia, son aspectos relevantes al analizar la realidad ambiental:
Ambiente y desarrollo. Desarrollo sostenible
Según lo expresado, las relaciones entre economía, sociedad y ambiente son muy estrechas y la formulación e implementación de políticas ambientales deberá concebirse en el marco de un proceso de adecuación del estilo de desarrollo.
En este sentido, resulta indispensable considerar la noción de desarrollo sostenible . Esta idea, que se originó en el campo de las ciencias del ambiente a partir de un alerta sobre los límites de los ecosistemas en proveer recursos y en recibir impactos, se amplió en la consideración de los componentes sociales que determinan los estilos de desarrollo.
En la actualidad, el concepto contempla varios aspectos: un cambio en las escalas de tiempo, con una atención especial a los compromisos éticos con las generaciones futuras, de manera que el uso del ambiente no reduzca las posibilidades de que nuestros descendientes puedan aprovecharlo. Una nueva atención a las escalas ecológicas, reconociendo que los sistemas ecológicos poseen límites que no deberían sobrepasarse tanto en la extracción de recursos como en los impactos que pueden absorber o amortiguar. Una redefinición de los aspectos sociales, donde los componentes económicos, tecnológicos e institucionales, en atención a las escalas anteriores, vuelven a poner el acento en las personas, atendiendo cómo los procesos permiten la satisfacción de sus necesidades, pero sin deteriorar el marco ecológico que hace eso posible.
El desarrollo sostenible, en su concepción más amplia, involucra tres componentes fuertemente vinculados y de igual relevancia: la sostenibilidad ecológica, la económica y la social.
La sostenibilidad ecológica hace referencia a la adecuación del uso de determinado ecosistema a la capacidad de soporte de la base físico-biológica. Este no es un concepto estático sino histórico y dinámico, por cuanto depende de la evolución de los conocimientos y de las técnicas.
La sostenibilidad económica se vincula a la capacidad de generar resultados que satisfagan las necesidades humanas. En una sociedad capitalista, esta dimensión se vincula además a la capacidad de generar ganancias apropiables privadamente, lo que agrega otra posible fuente de conflicto, en tanto implica el encuentro -no siempre coincidente- entre interés privado y colectivo.
La sostenibilidad social se refiere a la equidad con que se distribuyen los frutos del proceso de desarrollo. Según esta perspectiva, un desarrollo que promueve altos grados de concentración de la riqueza, además de éticamente cuestionable, lleva a conflictos sociales que lo tornan no sostenible.
Componentes ambientales y territorio
Un ordenamiento de componentes ambientales en relación a la base territorial puede plantearse en base a la distinción entre: a) los elementos constitutivos de la base física y social y b) las relaciones que se verifican entre ellos.
Entre los elementos se distinguen:
El medio físico-biológico (la base natural más o menos modificada):
suelo y subsuelo
aguas (marinas y continentales: superficiales y profundas)
aire
vegetación, fauna, microorganismos (biodiversidad)
costas, relieve y paisaje
el propio espacio en sí mismo
Los elementos construidos (patrimonio edilicio e infraestructuras): vialidad
saneamiento
otras infraestructuras básicas
equipamientos especiales
espacios verdes
bienes construidos con valores patrimoniales destacados
Los elementos sociales (individuales o colectivos):
personas según sexos, edades, grupos sociales, etc.
instituciones
Las relaciones entre dichos elementos pueden analizarse desde el punto de vista de los tipos de elementos que interactúan -físico-biológicos con los construidos, físico-biológicos con los sociales, sociales con los construidos, los tres conjuntamente- y/o según los tipos de relaciones que se establecen entre ellos. Desde este último punto de vista, adquieren gran significación en las relaciones que involucran elementos sociales, los propósitos que persiguen los referidos elementos sociales con dichas relaciones. Estos pueden estudiarse a su vez según las formas de apropiación de los elementos naturales o construidos por los elementos sociales, y según los usos: productivos -extractivos, agropecuarios, industriales-, de servicios -transporte, depósito, comercio-, residenciales, recreativos, de preservación e investigación científica, entre otros.
Ambiente y ordenamiento territorial
Los aspectos ambientales poseen una importancia primordial en el ordenamiento territorial. La ocupación del territorio por las personas y las comunidades siempre implica interacciones con el marco natural. Hasta no hace mucho tiempo, estos aspectos ambientales eran ignorados o minimizados. Sin embargo los impactos ambientales igualmente se mantenían, y al progresar podían desencadenar deterioros irreversibles en los ecosistemas. Estas modificaciones se externalizaban, por lo que los responsables en su generación no asumían ni la responsabilidad ni los costos de reparar los daños ambientales. Esa tarea terminaba socializándose, y por lo general recaía bajo la responsabilidad municipal.
Tanto por factores externos (Conferencia de Río de Janeiro -1992- y “Agenda 21”, integración del país al Mercosur y otros acuerdos internacionales ambientales), como internos (aumento de una opinión pública sensible a la temática ambiental), hoy se comienza a considerar esos impactos ambientales. Se está avanzando en la internalización de sus efectos, de manera que quienes los produzcan asuman los costos de enfrentarlos. Además se entiende que generalmente es más económica la prevención que intentar recuperar un ecosistema ya modificado. Se está generando un marco legal ambiental en el país, y existen muchas iniciativas ciudadanas para actuar a ese nivel.
Varios factores apoyan la importancia de la dimensión ambiental en el ordenamiento territorial.
Debe mencionarse en este sentido la valoración por los ciudadanos -reseñada más adelante-; el conocimiento científico acumulado que apoya la importancia y urgencia de la protección; las razones económicas, destacándose que la competitividad genuina no se basa en la externalización de los impactos ambientales; el contexto internacional, donde los acuerdos del Mercosur y con la Unión Europea indican que irán en aumento los estándares y controles ambientales en los procesos de producción; la emergencia de una cierta oferta y demanda de bienes y servicios calificados desde el punto de vista natural y ambiental, tanto a nivel nacional como internacional, con consumidores interesados en productos que atiendan normas de calidad ambiental; y la promoción de una oferta recreativa y turística montevideana, a partir de sus atributos ecológicos naturales, y que sea complementaria de la oferta tradicional.
LOS TEMAS AMBIENTALES EN LA PERCEPCIÓN DE LOS MONTEVIDEANOS
Existen distintas fuentes que permiten evaluar la valoración de los vecinos sobre la temática ambiental capitalina, incluyendo: a) los resultados de encuestas de opinión pública, b) el análisis de medios de comunicación y de una serie de entrevistas a actores claves, c) los resultados de “Montevideo en Foro” y d) los de la Consulta Pública del Avance del Plan Montevideo. Encuestas de Opinión Pública
Si se analiza la información proveniente de diversas encuestas de opinión pública, es posible apreciar la evolución que los temas ambientales han tenido en la percepción ciudadana.
En una encuesta de 1993 , el cuidado del ambiente aparece mencionado en quinto lugar -luego del empleo, la educación, la salud, el ingreso de los jubilados y empleados- casi en el mismo nivel que la seguridad pública y sólo ubicado claramente como más importante que la integración regional.
El estudio ordena los temas señalados por los entrevistados como problemas ambientales en cuatro niveles de importancia: 1) contaminación de los cursos de agua; saneamiento; 2) contaminación del aire; basura; 3) condiciones de vivienda; fauna; contaminación de las playas; 4) contaminación radioactiva; flora; paisajes naturales.
En el caso de Montevideo, se destaca la preocupación por los temas basura y saneamiento.
El trabajo concluye que los uruguayos asocian muy frecuentemente los problemas ambientales a la contaminación y a la falta de higiene, vinculando estrechamente problemas ambientales con riesgos sobre la salud. Los problemas de carácter más general, como la pérdida de recursos naturales son identificados por una proporción menor de la población, en general de nivel socioeconómico y educacional medio a alto. En 1994 una encuesta indicó el problema de la basura como preocupante para el 70% de los Montevideanos, un 68% de los cuales identificó a la gente como el principal responsable de la suciedad, mientras que sólo el 22% consideró que la mayor responsabilidad recaía en la Intendencia Municipal. Empresas y hurgadores quedaban en tercer lugar.
Encuestas de 1995, sobre el reconocimiento de problemas ambientales en Montevideo, muestran que los porcentajes mayores responden a la contaminación de playas, arroyos y ríos (77 y 73%); los menores a la erosión del suelo y la extinción de la flora (28 y 30%) . Esto refleja las opiniones de una población esencialmente urbana, donde el contacto con las áreas naturales es limitado y usualmente identificado con otros sitios del país.
Una encuesta de 1996 muestra un crecimiento de la percepción de lo ambiental como problema y la desaparición del tema de la contaminación de las playas entre los enumerados. Se mantienen aproximadamente los mismos temas identificados como más graves (basura, saneamiento, contaminación), en general muy vinculados a la salud. También mantienen una presencia relativamente baja y ligada a niveles educacionales y socioeconómicos medios a altos, los temas de tipo más general y/o más alejados de la salud.
En relación a los motivos de la existencia de los problemas ambientales, un tercio de la población considera que dependen exclusivamente del comportamiento de los vecinos; algo más de un quinto, de los inadecuados servicios municipales de limpieza y un décimo a la contaminación de origen industrial. En general, en las zonas de mayor nivel socioeconómico, el reconocimiento de la responsabilidad de los vecinos es más alto, lo que se relacionaría con las diferencias de los servicios de limpieza en distintas zonas.
El estudio señala que la población montevideana opina que “los organismos públicos de mayor responsabilidad son claramente las intendencias (... y) se inclinan prioritariamente por un fuerte control de las actividades que puedan deteriorar el medio ambiente y, adicionalmente por la aprobación de leyes y reglamentos que fijen límites a las actividades que tienen estos efectos”.
Esta tendencia que coloca cada vez más a lo ambiental entre los temas de mayor interés ciudadano parece confirmarse con un relevamiento de 1997, donde un 86% de los encuestados dijo darle personalmente mucha o bastante importancia al medio ambiente, al tiempo que un 53% dijo creer que el gobierno no le daba a estos temas ninguna o casi ninguna importancia. En la misma encuesta el 87% de los consultados dijo estar preocupado porque los problemas ambientales puedan afectar mucho o bastante la salud de sus hijos.
Cuadro Nº 1. Importancia otorgada a los temas ambientales en encuestas nacionales urbanas
|
Año |
Porcentaje de encuestados que consideran importantes a muy importantes los temas ambientales |
|
1993 |
59 |
|
1994 |
59 |
|
1996 |
90 |
|
1997 |
86 |
Fuente: Centro Latinoamericano de Ecología Social (C.LA.E.S.)
En los últimos cinco años se da un aumento sostenido de la importancia otorgada a los temas ambientales (Cuadro Nº 1). Esto explica la proliferación de la temática ambiental a nivel departamental y la organización ciudadana para atenderla. Alrededor de la mitad de las ONGs ambientalistas del país (existen 75 registradas) se encuentran localizadas en la capital. Esta tendencia desemboca en cambios de la valorización del ambiente y en la dinámica de los conflictos ecológicos. Un caso ilustrativo son las reacciones ante las empresas contaminantes, que se han modificado en los últimos años. Mientras que en el pasado se priorizaba mantener una fábrica abierta a pesar de que contaminara, buscando preservar las fuentes de trabajo, las encuestas de los últimos cinco años muestran una reversión. (Cuadro Nº 2)
Cuadro Nº 2. Apoyo al cierre de empresas contaminantes
|
Año |
Apoyo al cierre de empresas contaminantes (% encuestados) |
|
1992 |
40 |
|
1993 |
55 |
|
1995 |
58 |
|
1996 |
43 |
Fuente: Centro Latinoamericano de Ecología Social (C.LA.E.S.)
Medios de comunicación y actores claves
Un relevamiento de los temas ambientales a partir de los medios, y de entrevistas calificadas con actores claves, esencialmente provenientes de organizaciones ambientalistas montevideanas, permite identificar una serie de temas.
La contaminación explica la mayor parte de las preocupaciones, abordándose específicamente los siguientes temas: en general sobre la contaminación sonora, visual, atmosférica, del suelo, cursos de agua y costa. Específicamente se detectaron temas como la contaminación por la central térmica de generación eléctrica de La Tablada; contaminación particulada por la fábrica de cemento portland; otros casos de contaminación industrial; marcada preocupación por la contaminación de los arroyos Pantanoso, Miguelete, Carrasco y Malvín; y reacciones incidentales como la desencadenada por la marea negra en playa Ramírez y el movimiento de salvamento de gallaretas.
Sobre la basura sólida surgen como temáticas la suciedad en las calles, su aumento, el incremento de plásticos, los residuos peligrosos, aumento de roedores y reacciones contra la instalación de una planta de clasificación.
Sobre áreas verdes y parques la temática se centra en las condiciones de los parques Lecocq, Punta Espinillo y Villa Dolores, la tala de árboles para tender cables de alta tensión y la promoción de una reserva de flora y fauna en la isla de las Gaviotas.
Sobre el ordenamiento urbano se destacan el decreto municipal 26.986 sobre la zona rural del departamento, prohibiendo la implantación de industrias y limitando la construcción de viviendas en determinadas áreas, y los estudios de los asentamientos irregulares.
Otras preocupaciones engloban temáticas de condiciones ecológicas barriales, condiciones ambientales dentro de fábricas y empresas, destino de los residuos nucleares almacenados en Malvín Norte, instalación de ciclovías, etc.
Montevideo en Foro
Montevideo en Foro II, fue realizado en 1996 por la Intendencia Municipal como experiencia de participación ciudadana, y dedicó un capítulo a la temática ambiental. Allí se listan temas ambientales agrupados en 7 áreas, y para cada uno de ellos se enumeran cuestiones en particular. De esa lista temática se pueden resumir los siguientes aspectos:
En términos generales, se indica la necesidad de fortalecer la legislación ambiental y su aplicación, formar y capacitar en temas ambientales a promotores barriales y a los funcionarios de los centros comunales zonales, y amparar al vecino en su calidad de denunciante.
Sobre residuos sólidos y basura se indica la necesidad de mejorar la disposición final, dar una solución final a las usinas, promover el reciclaje, desestimular el uso de plásticos, atender el problema de los hurgadores, ampliar la recolección de basura "inédita", y promover fumigación y desratización.
Sobre las aguas servidas y el saneamiento se señala la necesidad de coordinación entre diversos organismos públicos, promover la educación en esta temática y mejorar la infraestructura y los servicios. Sobre las áreas verdes se indica la importancia de promover la creación de espacios verdes, mejorar el equipamiento de los ya existentes, y conservar y extender el sistema de arbolado.
En la temática de las industrias y los comercios contaminantes surgen preocupaciones por la existencia de industrias contaminantes del aire y del suelo, y por vertidos de desechos líquidos y sólidos; también se apunta la existencia de contaminación sonora; asimismo se indicó la necesidad de modernizar la legislación vigente y promover el control y monitoreo municipal y ciudadano.
En el uso del suelo y vivienda se propone la formulación de instrumentos, propuestas y soluciones, con una atención particular a los asentamientos, la protección efectiva de los aspectos productivos y paisajísticos del área rural, y la formulación de un Plan de Ordenamiento Territorial.
Sobre el área rural se señala la necesidad de fortalecer los recursos naturales, mejorar la infraestructura, fomentar la agricultura orgánica, estudiar zonas aptas para la forestación y facilitar el aprovechamiento de la zona de bañados para usos productivos.
Consulta Pública sobre el Avance del Plan Montevideo
En el marco de la elaboración del Plan Montevideo, la I.M.M. realizó una consulta pública sobre el “Avance del Plan” entre abril y mayo de 1997 . En las respuestas obtenidas, los temas ambientales aparecen diseminados en la consideración de distintos aspectos del Plan:
Limpieza
Mayor cobertura de servicios; erradicación de basurales.
Saneamiento
Colectores y plantas de tratamiento para efluentes industriales.
Vialidad y transporte
Mejora y privilegio del transporte colectivo frente al individual; incorporación de transporte sobre riel en trama urbana y vinculación del ferrocarril con el transporte colectivo urbano; preferencias para el peatón; vías peatonales y ciclovías; mantener empedrados en calles de barrio; regulación de tránsito de cargas pesadas; preocupación por asentamientos irregulares vinculados a nuevos trazados (colector perimetral).
Industria y manejo de cargas
Regulación de la localización de las actividades prestando especial atención a su compatibilidad con el uso residencial, con el incremento de tránsito pesado y los riesgos de contaminación sonora, aérea y por efluentes líquidos; estructuras fabriles ruinosas; plazos y apoyos a las empresas para su relocalización. Se señala preocupación específica por nuevo mercado mayorista hortifrutícola, terminal de cargas, depósitos de contenedores y maderas.
Vivienda
Control de asentamientos irregulares en áreas periféricas y promoción de redensificación de áreas centrales e intermedias.
Paisaje (rural y urbano)
Construcción y/o mejora de parques, parques en riberas de arroyos, plazas, canteros centrales, arbolado público, etc. Protección de la costa oeste. Controles sobre cableados aéreos (TV cable), antenas. Limitación de alturas, en especial en áreas costeras, ramblas.
Conflictos ambientales en Montevideo
Como se señalara, la población montevideana viene reconociendo de manera creciente la importancia de lo ambiental aunque ello no se traduce siempre en compromisos concretos o cambios de conducta importantes -por ejemplo, para reducir la basura en la vía pública-, manteniéndose la mayoría de las veces una perspectiva fragmentada e individualista de lo ambiental, esperando que el Estado -sea la Intendencia Municipal o una repartición ministerial- resuelvan buena parte de los problemas ambientales.
A su vez, a pesar de la larga lista de problemas ambientales percibidos por la población del departamento, sólo una proporción mucho menor desemboca en conflictos , algunos de cuyos factores son:
Contaminación
1. Impacto ambiental de central térmica de generación eléctrica en La Tablada.
2. Impacto ambiental de planta de cemento portland en Sayago.
3. Contaminación industrial en Aires Puros.
4. Escapes de ácido de un depósito abandonado en La Teja.
5. Vertidos industriales en colector y hundimiento de pavimento en Gonzalo Ramírez.
6. Contaminación de curtiembres en Nuevo París.
7. Emanaciones de gases en Sayago.
8. Contaminación que produce refinería en La Teja.
Residuos sólidos
1. Basura en la ciudad.
2. Instalación de una planta de clasificación en Isla de Gaspar.
Áreas verdes y parques
1. Parques Lecocq y Punta Espinillo.
2. Cortes de árboles para el tendido de cables de alta tensión en Millán y Lecocq.
3. Zoológico municipal de Villa Dolores.
Otros
1. Salud e higiene en medio laboral en empresas de cueros y vidriería.
2. Instalación de cables de alta tensión en Flores de Manga.
3. Manejo de residuos nucleares en Malvín Norte.
Los principales temas involucrados son la contaminación industrial, en particular atmosférica, y el vertido de efluentes líquidos; les siguen los conflictos sobre la disposición final de residuos y manejo de la basura, y sobre la situación en los parques municipales de Lecocq, Punta Espinillo y Villa Dolores. Temas de denuncia, discusión y polémica muy frecuentes, como la contaminación de las playas y arroyos o la limpieza de la bahía, no desembocan en conflictos potentes.
Sobre los actores involucrados, un número importante de conflictos son percibidos como generados por el Estado -sea municipio o administración central-, y seguidamente por empresas privadas. Los actores iniciadores son en la mayoría de los casos grupos de vecinos no organizados. El principal regulador de los conflictos ha sido la Intendencia Municipal, y en segundo lugar la Dirección Nacional de Medio Ambiente (DI.NA.M.A.), del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (M.V.O.T.M.A.). Sin embargo, es importante advertir que la mayoría de los conflictos no llegan a una solución o resolución, sino que se desvanecen, y posiblemente varios de ellos se encuentren hoy en estado de latencia. La mayor parte tienen corta duración y son de tipo público. Un conflicto finaliza cuando cesan las hostilidades entre los actores involucrados y esto puede lograrse mediante su solución, resolución o desvanecimiento.
Evaluación de los contenidos temáticos
Considerando la información disponible, emerge destacada una serie de temas y preocupaciones ambientales a nivel de la percepción de la población departamental.
Los grandes temas de preocupación ciudadana se centran en la contaminación, especialmente de los arroyos, la disposición de residuos sólidos, los impactos de los asentamientos irregulares y el manejo de los parques. Uno de los temas presentes con mayor fuerza se vincula a problemas de contaminación de los principales arroyos que atraviesan áreas urbanas. Se asocia a esta temática la marcha del Plan de Saneamiento. La situación cobra particular notoriedad en el caso del arroyo Miguelete, pero no debe olvidarse que tanto por la extensión de su cuenca, como por su ubicación en el departamento dentro del entramado urbano, determina que sea la cuenca más urbanizada -40.8 % de su cuenca se encuentra dentro del área urbana-, incluyendo barrios residenciales y semi-residenciales con alta densidad de población, y llegando a zonas próximas al centro de la ciudad. Por eso se explican un mayor número de acciones vecinales originadas de ese entorno. Pero se debería precisar que la situación es igualmente negativa en gran parte de los demás cursos de agua del departamento, especialmente los limítrofes.
Los problemas con la disposición final de residuos sólidos se superponen, en parte, a la situación de los arroyos, aunque poseen atributos propios. Las denuncias y conflictos se asocian a los basurales endémicos, sitios de clasificación de los hurgadores, inadecuada conducta vecinal en manejar residuos domiciliarios, etc. Algunos tipos de desechos, como los envases de plástico, se convierten en elementos desencadenantes de denuncias. En este caso se juegan valores ecológicos, referidos a los niveles de contaminación, pero también estéticos y sanitarios, frecuentemente invocados por los vecinos.
Los asentamientos irregulares y precarios han surgido como un tema de importancia al considerar la temática ambiental departamental en general, y la situación de las áreas ecológicas significativas en particular. Estos son considerados tanto la causa de problemas -asociados a la clasificación de basura de los hurgadores- como una alteración del medio en sí mismo. Distintas áreas verdes que posee el departamento han perdido sus valores estéticos y recreativos por la presencia de asentamientos y quedan fuera del uso público, como es el caso de la zona norte de los bañados de Carrasco. La posibilidad de tareas de co-gestión con los vecinos queda limitada también por ese hecho.
Finalmente, la gestión de los parques municipales ha estado en el centro de la consideración, tanto a nivel de los medios, como a nivel local. La potencialidad de estos parques es enorme, y su gestión es, en varios casos, parte del manejo de las áreas ecológicas significativas.
Evaluación de los contenidos temáticos
Considerando la información disponible, emerge destacada una serie de temas y preocupaciones ambientales a nivel de la percepción de la población departamental.
Los grandes temas de preocupación ciudadana se centran en la contaminación, especialmente de los arroyos, la disposición de residuos sólidos, los impactos de los asentamientos irregulares y el manejo de los parques. Uno de los temas presentes con mayor fuerza se vincula a problemas de contaminación de los principales arroyos que atraviesan áreas urbanas. Se asocia a esta temática la marcha del Plan de Saneamiento. La situación cobra particular notoriedad en el caso del arroyo Miguelete, pero no debe olvidarse que tanto por la extensión de su cuenca, como por su ubicación en el departamento dentro del entramado urbano, determina que sea la cuenca más urbanizada -40.8 % de su cuenca se encuentra dentro del área urbana-, incluyendo barrios residenciales y semi-residenciales con alta densidad de población, y llegando a zonas próximas al centro de la ciudad. Por eso se explican un mayor número de acciones vecinales originadas de ese entorno. Pero se debería precisar que la situación es igualmente negativa en gran parte de los demás cursos de agua del departamento, especialmente los limítrofes.
Los problemas con la disposición final de residuos sólidos se superponen, en parte, a la situación de los arroyos, aunque poseen atributos propios. Las denuncias y conflictos se asocian a los basurales endémicos, sitios de clasificación de los hurgadores, inadecuada conducta vecinal en manejar residuos domiciliarios, etc. Algunos tipos de desechos, como los envases de plástico, se convierten en elementos desencadenantes de denuncias. En este caso se juegan valores ecológicos, referidos a los niveles de contaminación, pero también estéticos y sanitarios, frecuentemente invocados por los vecinos.
Los asentamientos irregulares y precarios han surgido como un tema de importancia al considerar la temática ambiental departamental en general, y la situación de las áreas ecológicas significativas en particular. Estos son considerados tanto la causa de problemas -asociados a la clasificación de basura de los hurgadores- como una alteración del medio en sí mismo. Distintas áreas verdes que posee el departamento han perdido sus valores estéticos y recreativos por la presencia de asentamientos y quedan fuera del uso público, como es el caso de la zona norte de los bañados de Carrasco. La posibilidad de tareas de co-gestión con los vecinos queda limitada también por ese hecho.
Finalmente, la gestión de los parques municipales ha estado en el centro de la consideración, tanto a nivel de los medios, como a nivel local. La potencialidad de estos parques es enorme, y su gestión es, en varios casos, parte del manejo de las áreas ecológicas significativas.
Valores subyacentes a la percepción ciudadana sobre los temas ambientales
La temática ambiental montevideana muestra una diversificación de los valores en juego por parte de los distintos actores sociales, con un peso creciente de los vinculados al cuidado del entorno. El examen del relevamiento de temas y conflictos, y las entrevistas realizadas, permiten identificar varios tipos de valores bajo consideración, a saber:
Ecológicos
Al reconocer los valores propios en la conservación de los ambientes naturales del país y de su fauna y flora. Estéticos
Referidos a la situación de las playas y de espacios verdes en la ciudad y a las reacciones contra zonas degradas y alteradas. Dentro de este caso se reconoce que los paisajes departamentales constituyen un valor a ser protegido, tanto en las áreas más silvestres como en aquellos resultantes de la particular historia del uso que los uruguayos han hecho de su entorno.
Recreativos
Invocados por la necesidad de disfrutar de espacios abiertos, verdes, con representaciones de nuestra naturaleza. En este caso son especialmente importantes las áreas que puedan ser disfrutadas por los montevideanos y aquellas que, como las playas, puedan además brindar opciones turísticas. Sanitarios
Invoca un ambiente limpio para atender a la salud pública y a la calidad de vida.
Económicos
Como reconocimiento de que las modificaciones sobre el medio también implican costos y ganancias diferenciadas entre distintos actores de la ciudad. Muchos problemas ambientales tienen consecuencias negativas para la economía. Por ejemplo, la contaminación del agua o del suelo repercute negativamente sobre las posibilidades de explotaciones agropecuarias o el uso recreativo-turístico de los arroyos y las costas.
LA DIMENSIÓN AMBIENTAL EN EL CONTEXTO MUNICIPAL
En el Uruguay, los municipios han desarrollado importantes cometidos con relevancia ambiental, en algunos casos privativamente, en otros en concurrencia con el gobierno central.
Hasta 1985, si bien existía un conjunto de servicios que abordaban aspectos sectoriales del ambiente, no había en la estructura municipal ningún órgano con atribuciones de decisión y ejecución coordinada que atendiera a las necesidades propias de un proceso de gestión ambiental.
Un primer intento se ubica en 1986, cuando, a iniciativa de la División de Arquitectura y Urbanismo, se dicta la resolución municipal Nº 4.116 del 16 de diciembre de 1986, por la que se crea una Comisión Asesora integrada por representantes de los diferentes órganos municipales con competencia en la materia. La resolución proponía además, para su envío a la Junta Departamental de Montevideo, un proyecto de ordenanza que no tuvo sanción legislativa.
En el período de gobierno municipal 1990-94, se aprobaron un decreto de la Junta Departamental de Montevideo y dos resoluciones del Intendente Municipal que aspiran a constituir el marco general de la política ambiental departamental:
La Comisión Técnica Ambiental (C.T.A.) realizó tareas en materia de: a)revisión y elaboración de normativa; b)capacitación; c)implementación de actividades que involucran educación, información y participación; y d)integración de la dimensión ambiental a la gestión municipal, procurando la coordinación entre servicios municipales y desarrollando vínculos con otras instituciones.
Importa destacar lo realizado por la Comisión Técnica Ambiental en materia de normativa: preparación del proyecto del decreto Nº 25.657 que posteriormente es aprobado por la Junta Departamental, reglamentación de aspectos del Decreto y recopilación de normas ambientales que en marzo de 1993 es elevada a la Junta Departamental en una edición de tres tomos denominados “Relevamiento de normas de relevancia ambiental de aplicación en el departamento de Montevideo”. El primer tomo fue publicado en febrero de 1994 .
Al iniciarse el período de gobierno municipal 1995-1999, actualmente en curso, se aprueba una reestructura interna de la comuna que tiene relevancia para la acción ambiental en el municipio:
UN PANORAMA DEPARTAMENTAL: VALORES, PROBLEMAS Y CONFLICTOS
El territorio del departamento de Montevideo reúne un conjunto de elementos naturales y construidos que representan valores desde el punto de vista ambiental, así como un rico conjunto de oportunidades para la mejora de la calidad de vida de la población departamental, metropolitana e incluso nacional, presente y futura.
En este punto se realiza un breve análisis de los principales valores y problemas ambientales, tomando como criterio ordenador los elementos que constituyen el medio natural y las formas en que se les vinculan los elementos contruidos y los distintos actores sociales que se relacionan con los mismos. En el Capítulo I.3.4 se retoma el análisis focalizando en la identificación de las áreas ecológicas significativas del departamento.
Suelo y subsuelo
Montevideo cuenta con un suelo y un subsuelo que presentan, excepto en localidades específicas, buenas condiciones para servir de soporte a elementos contruidos (edificaciones, caminería). El subsuelo ofrece materiales que han sido históricamente utilizados y continúan siendo empleados para la construcción -piedra, balasto, arena, arcillas-. Las áreas que se mantienen rurales disponen de una proporción muy significativa de suelos de aptitud agrícola.
Un primer nivel de conflicto se verifica precisamente en esas áreas hoy rurales, donde se dan pérdidas de superficie de suelos agrícolas por el avance de otros usos: residenciales, industriales, de disposición de residuos, extractivos -arcillas, arenas, piedras y balasto-.
Otro nivel de conflicto en zonas rurales se refiere a la pérdida o degradación de áreas silvestres o poco modificadas, en especial humedales, que se destacan por su papel regulador hídrico y su riqueza en biodiversidad.
También en áreas rurales, existen problemas de pérdida de productividad de suelos agrícolas: erosión en áreas localizadas, degradación de la estructura en términos más generalizados.
En áreas ocupadas por asentamientos irregulares que avanzan sobre el suelo rural, se verifican serias carencias habitacionales y de servicios básicos, que en algunos casos se ven agravadas por localizaciones inadecuadas desde el punto de vista de la base física -tierras bajas y márgenes de arroyos inundables-. Todo ello compromete la calidad de vida en dichas condiciones y hace muy costosa la eventual adecuación de dichas áreas para usos residenciales.
En relación al subsuelo, surge recientemente, como un tema completamente nuevo y de alcance metropolitano, la iniciativa en torno al uso posible de grandes reservorios subterráneos de la cuenca del Santa Lucía para almacenamiento de gas natural proveniente de la Argentina.
Aguas
Montevideo es un departamento con una extensa y variada costa sobre el Río de la Plata, cuyos límites con los departamentos vecinos son fundamentalmente cursos de agua -arroyos Toledo-Carrasco, Las Piedras-Colorado y río Santa Lucía- y atravesado en su territorio rural y urbano por una rica red hidrográfica. En términos de aguas subterráneas, el departamento no cuenta con acuíferos potentes.
Estas aguas constituyen un valioso potencial con múltiples propósitos: consumo humano, riego, dilución, proceso y transporte de efluentes de origen doméstico e industrial, recreación, transporte de personas y cargas (puerto), pesca.
En todos los niveles -aguas de las costas y de los cursos superficiales, aguas subterráneas, especialmente en las primeras napas-, existen problemas relativamente importantes de contaminación, que implican un fuerte conflicto entre algunos de los usos recién mencionados.
Los grandes arroyos capitalinos -Pantanoso, Miguelete, Las Piedras, Carrasco, y sus afluentes- enfrentan serios problemas de contaminación, y en algunos sitios de degradación paisajística de sus márgenes. En general, la calidad del agua es buena en los cursos mientras transcurren en áreas rurales; los problemas de contaminación se producen al atravesar zonas con industrias o urbanizadas, ya sea en el propio departamento o, en el caso de los cursos limítrofes, en Canelones. Los problemas más evidentes son motivados por efluentes domésticos e industriales, vertido de residuos sólidos y, menos evidentes, arrastre de sedimentos y agroquímicos en zonas rurales.
De manera localizada, existen problemas de sobreexplotación y/o contaminación de napas -efluentes domésticos y otros, agroquímicos- y problemas de disponibilidad y calidad de aguas profundas para riego en las zonas agrícolas y para consumo humano en las zonas no abastecidas por O.S.E.
El sistema de saneamiento está incorporando una serie de ampliaciones y nuevas instalaciones -de manera destacada el emisor subacuático- que han permitido mejorar la calidad ambiental, principalmente en las aguas costeras. Sin embargo, las soluciones adoptadas se apoyan en gran medida en el alejamiento en el espacio -y en el tiempo- de los problemas. En el futuro, serán cada vez más importantes las medidas tendientes a solucionar los problemas en su origen, lo cual implica avanzar en cambios en los procesos productivos y en los hábitos de consumo.
Aire
En términos generales, la calidad del aire es buena en Montevideo, en gran medida gracias a los vientos habituales. Existen y pueden agravarse problemas localizados por incremento del parque automotor y del tránsito urbano, especialmente en zonas centrales, aumento de tránsito pesado, emisiones industriales, emisiones de áreas de disposición de residuos.
Se detectan problemas de contaminación aérea por hidrocarburos, dióxido de azufre, monóxido de carbono, óxidos de nitrógeno, plomo, polvo.
Además, tiene relevancia el ruido en general y en localidades puntuales -parque automotor, instalaciones industriales, locales comerciales con música a alto volumen-.
Costas, relieve y paisaje
El departamento cuenta con una costa con variados atractivos paisajísticos -playas, puntas rocosas, bahía- y una topografía general que también ofrece perspectivas de interés. Ello se aplica tanto para áreas rurales que conservan con escasas modificaciones los valores del entorno natural -costa oeste, bañados del Santa Lucía- o que han incorporado transformaciones a partir de la actividad agrícola (Melilla, cuchilla de Pereira) como para zonas urbanas -costa este, en especial en algunos tramos; Cerro de Montevideo, Cerrito de la Victoria-. En relación a las costas, ya fue mencionado el efecto positivo logrado en la calidad de las aguas del Río de la Plata a partir del funcionamiento del emisor subacuático. Pero persisten problemas en áreas próximas a la desembocadura del arroyo Carrasco -cuyos bañados fueran canalizados en la década de los ochenta, perdiendo su papel depurador de los efluentes recibidos- y en la bahía, que recibe impactos del puerto, planta de A.N.C.A.P., arroyos Pantanoso y Miguelete.
Vida animal, vegetal y microorganismos
Tal como se analiza en detalle en el Capítulo I.3.4, el departamento cuenta con ecosistemas naturales o poco modificados que constituyen reservas de biodiversidad destacadas. A ello se agregan áreas con desarrollo de vida vegetal y animal a partir de la actividad humana también valiosas desde el punto de vista biológico: áreas agropecuarias, parques, plazas, arbolado, jardines particulares, animales criados en cautiverio. Son problemas ambientales biológicos relevantes, a escala local, la proliferación de animales-plaga de distintos tipos: roedores en inmediaciones de vertederos de residuos sólidos oficiales y clandestinos; mosquitos en aguas estancadas; contaminación microbiana por efluentes domésticos -microorganismos responsables de enfermedades gastrointestinales y de otros tipos: hepatitis A; riesgo de cólera-, de aguas profundas y superficiales con destino al consumo humano directo o al riego de vegetales que se mojan en el cultivo, en especial hortalizas de hoja.
Espacio en general
Merecen una mención especial procesos que afectan al territorio en general. Si bien no se constatan problemas comparables a los de otras ciudades, es un tema a considerar -y que adquiere proporciones a vigilar en áreas puntuales- la presencia de radiaciones electromagnéticas en proximidad a redes de alta tensión donde, en ocasiones, se han localizado asentamientos irregulares; así como ionizantes -residuos del reactor de la Universidad de la República; equipamientos y materiales de uso médico: rayos X, irradiaciones, etc.-
FACTORES EXTERNOS DE INCIDENCIA AMBIENTAL EN EL DEPARTAMENTO
Tal como fuera adelantado, lo ambiental requiere prestar especial atención a fenómenos cuyas consecuencias trascienden los límites administrativos; en este caso, los departamentales. Este hecho implica que el nivel de incertidumbre en relación a muchos procesos resulte muy elevado, por cuanto su origen se encuentra fuera del área bajo jurisdicción administrativa, involucrando muchas veces complejos y lejanos fenómenos, tanto de carácter natural como sociales, económicos y políticos. Por otra parte, refuerza la necesidad de políticas coordinadas con los organismos con competencia sobre dichas áreas y/o procesos.
El mundo
En general, en los problemas ambientales globales -acumulación de anhídrido carbónico, metano y otros gases y calentamiento de la atmósfera; reducción de la capa de ozono e incremento de las radiaciones, etc.- es mayor el daño recibido que el generado por el país en general y el departamento en particular. Ellos constituyen amenazas para el conjunto de la humanidad, pero a escala departamental pueden citarse los aspectos referidos a Montevideo como ciudad costera -nivel del mar- con playas y valores turísticos -radiaciones cancerígenas y usos recreativos-.
En otro plano, la incorporación de criterios ambientales en la regulación de los mercados internacionales representa la generación de nuevas oportunidades y restricciones para la colocación de la producción nacional y departamental en el exterior. Por un lado, abre la posibilidad de explotar comercialmente productos obtenidos bajo condiciones de menor artificialización, aunque ello requiere el desarrollo de mecanismos de certificación y que éstos sean aceptados en el exterior. Por otro, existen riesgos de que las normas ambientales operen como nuevas barreras no arancelarias en el comercio internacional.
La región
A nivel regional, existen procesos en marcha y otros con diverso grado de probabilidades de concreción. En general, todos ellos pueden tener impactos muy fuertes sobre el ambiente a nivel departamental (infraestructuras ya citadas).
El resto del país, el área metropolitana
Finalmente, merecen mención procesos que abarcan al resto del país o al área metropolitana y que inciden sobre el departamento con consecuencias ambientales relevantes:
| Volver a Plan de Ordenamiento Territorial |
© autogestión vecinal (http://www.chasque.apc.org/guifont) Montevideo/URUGUAY
Edición Internet 1998: Guillermo Font
Correo
Electrónico: guifont@chasque.apc.org
Montevideo - URUGUAY