INTENDENCIA MUNICIPAL DE MONTEVIDEO

II.1 Lineamientos Eestratégicos y Fundamentos de la Propuesta

Las líneas estratégicas para la conformación de un modelo territorial buscan identificar aquellos caminos posibles para lograr el ordenamiento y el desarrollo del territorio del departamento de Montevideo en el marco del área metropolitana, el país y la región, en función de las transformaciones que se avizoren en los escenarios posibles y acordes con los objetivos del Plan. A su vez, las líneas estratégicas se agrupan en función de seis ideas fuerza que fundamentan la propuesta: el enfoque metropolitano y regional, el reequilibrio socio-urbano, el soporte e impulso territorial de las actividades, la preservación y la conformación urbano-territorial, el modelo del Plan y la gestión del Plan.

EL ENFOQUE METROPOLITANO Y REGIONAL

La interdependencia entre las diferentes escalas y espacios es uno de los fundamentos de la propuesta. El Plan tiene una visión asociada de ciudad y territorio, de complementariedad entre los espacios urbano y rural.

Una nueva relación de la ciudad y su territorio revaloriza el ámbito departamental y posiciona Montevideo en el ámbito metropolitano, nacional y regional.

Los procesos metropolitanos, entendidos como aquellos que tienen vínculos con la ciudad central y que se extienden más allá de los límites departamentales, requieren de una acción ordenadora y planificada, instrumentada y coordinada por los municipios involucrados.

El Plan Montevideo expresa la voluntad de crear un marco institucional y jurídico mediante un convenio que instrumente la planificación del área metropolitana en su conjunto.

El desarrollo del área metropolitana, mediante la promoción de una mayor interconectividad y los equipamientos de proyección metropolitana, fortalece a todos los actores. El lineamiento estratégico correspondiente es, por tanto, la potenciación de los recursos departamentales para crear una identidad metropolitana de disfrute para toda la población, sin exclusiones.

Las Áreas de Promoción y Planes especiales de significado estratégico -Bahía de Montevideo, bulevar José Batlle y Ordóñez-avenida Dr. Luis Alberto de Herrera, arroyo Miguelete y Proyecto Centro-, además de constituir operaciones inductoras de procesos de cambio urbano, deben interpretarse también como operaciones emblemáticas para crear espacialidades identificatorias a nivel metropolitano.

También es necesario considerar, en la región litoral sur del país, la relación de Montevideo con Maldonado-Punta del Este y su previsible relación con Colonia, teniendo en cuenta los objetivos territoriales elaborados por la Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial (DI.N.O.T.).

A su vez, un posicionamiento relevante del departamento y del área metropolitana, en el sistema de ciudades del Cono Sur, como centro institucional y de intercambios, de oferta cultural, productiva y de servicios, de alta calidad ambiental, se puede lograr mediante un desarrollo integral y diversificado de sus ventajas comparativas, en una situación de competitividad y complementariedad internacional, sin desatender la solidaridad territorial necesaria al desarrollo de una sociedad más democrática.

Así mismo, el Plan Montevideo tiene una doble significación propia en el ámbito nacional. Inicialmente, como inductor y desencadenante de un proceso legislativo sobre el ordenamiento territorial y la planificación física generalizada al ámbito nacional. Por otra parte, como hecho real que promueva no la absorción de la población y los recursos nacionales, sino como oferta de una capital equilibrada al servicio de toda la República.

EL REEQUILIBRIO SOCIO-URBANO

El Plan Montevideo es un plan de reequilibrios, que procura difundir infraestructuras y equipamientos en el acceso a las calidades de vida urbana, como modelo alternativo al de la segregación socio-espacial.

Varios lineamientos estratégicos confluyen en la construcción de una ciudad equilibrada. En primer lugar, el mejoramiento de la accesibilidad, en una perspectiva departamental y metropolitana, mediante la reestructura del sistema de movilidad de personas y mercaderías, facilitando las conectividades viales y creando un sistema integrado de transporte colectivo de pasajeros.

Entre las infraestructuras -y como estrategia referida a los procesos de segregación-, se destaca la red de saneamiento, así como la estructuración y enriquecimiento del espacio público, que engloba tanto calles y caminos urbanos y rurales como zonas vinculadas a ellos.

Para el logro de un acceso equitativo a los servicios se plantea un conjunto de centralidades que incluye a las periferias, a la vez que afirma el poder de atracción a la centralidad principal, apoyándose en el significado estructurador de los equipamientos colectivos, desde la escala metropolitana hasta la escala barrial.

En función de la todavía legible estructura natural de la costa y de los diversos cursos de agua y de la necesidad de espacio para actividades recreativas, otro lineamiento estratégico es la implementación de un sistema de espacios verdes equipados, que cubra equitativamente todo el territorio mediante la recuperación de dichos cursos de agua y sus riberas y la mejora de la oferta de grandes y pequeños espacios verdes.

En las periferias y las áreas tugurizadas del centro de la ciudad se localiza un extremo de la ciudad segregada, con los niveles más altos de pobreza. En la búsqueda del reequilibrio se propone además una amortiguación del proceso de crecimiento urbano de carácter informal. La intervención en el mercado de tierras mediante la Cartera Municipal de Tierras para Vivienda puede ordenar y contener la formación de nuevos asentamientos y combatir el mercado ilícito de tierras, con el consiguiente enlentecimiento del proceso de emigración hacia las periferias.

EL SOPORTE E IMPULSO TERRITORIAL DE LAS ACTIVIDADES El Plan Montevideo debe dar soporte territorial para todas las actividades, con un modelo racional de asentamiento de las actividades productivas.

El Puerto de Montevideo necesita de suelos para posibles futuras expansiones y la accesibilidad para el transporte de cargas carretero y ferroviario. A su vez, en función de la renovación del Puerto y del fortalecimiento de su papel nacional y regional, se deberá contribuir a la mejor articulación puerto-ciudad.

Otra línea estratégica surge de la localización de instalaciones del Mercosur, del desarrollo del turismo y del sector de servicios avanzados, por lo que es necesario prever las áreas y facilitar el probable desarrollo del sector terciario. A su vez el Plan privilegia el desarrollo de algunos polos de crecimiento del terciario administrativo y un nuevo protagonismo en el desarrollo de las ventajas comparativas del departamento para el sector turístico.

Como consecuencia del significado económico y social de la producción hortifrutícola del departamento como recurso básico en el suministro de alimentos frescos, y de su carácter estratégico en la consolidación de la periferia como freno a la expansión urbana, se hace necesaria la reafirmación de la protección y promoción de un desarrollo duradero de las áreas de prioridad agrícola. La faja intermedia de áreas de usos mixtos puede ayudar también a proteger el área agrícola de posibles agresiones contaminadoras.

En función de la constatación, aunque parcial, de algunos procesos de reconversión hacia una industria exportadora, es necesaria la oferta de tierras bien localizadas, con buenas conectividades, infraestructuras adecuadas y servicios complementarios que podrían generar un marco atractivo para nuevas localizaciones industriales o su traslado hacia estas áreas.

De todas maneras, en las áreas urbanas se debe posibilitar la coexistencia de las actividades industriales compatibles con las residenciales.

LA PRESERVACIÓN Y LA CONFORMACIÓN URBANO-TERRITORIAL

La defensa del patrimonio edificado y natural, con carácter interdisciplinario, significa una defensa del conjunto de la ciudad y del territorio. Se trata de hacer frente al deterioro como un todo, mediante una concepción del derecho a la ciudad y al territorio, en tanto patrimonio para ser utilizado socialmente por los montevideanos -por las generaciones presentes y las futuras- y por cuantas personas visiten temporalmente el departamento. La riqueza patrimonial del territorio es un legado natural e histórico, para apropiarlo en función de los intereses mayoritarios de la población, con contenidos éticos, estéticos, culturales y socio-culturales.

Con el objetivo de potenciar los valores geográfico-naturales, ambientales, urbanísticos y arquitectónicos del departamento de Montevideo, otra línea estratégica es la preservación del patrimonio natural y construido, creando áreas de paisaje natural protegido, de protección paisajística y nuevas áreas de protección en suelo urbano.

En general, se trata de rescatar los hechos territoriales que son objeto de apropiación y significación colectiva, con una particular cualidad simbólica e identitaria, que ofrezcan nuevos modelos para rescatar la cultura local, que tenía hace unas décadas expresión en el barrio tradicional.

Para la preservación y la conformación urbano-territorial, el Plan parte del reconocimiento de las singularidades del territorio más que de una homogeneización, o sea, se plantea la búsqueda de las diferencias mediante la selección de áreas con rasgos específicos. A este propósito se suma el carácter exhaustivo del Plan, en que se ordena predio a predio el uso y la ocupación del suelo. Así, se responde también a una concepción del crecimiento mediante la conformación y mejor uso del espacio interior de la ciudad. En función de sus calidades, de la cobertura de las infraestructuras básicas de la mayor parte del suelo urbano del departamento y de su futura ampliación con los planes de saneamiento, otro lineamiento estratégico consiste en potenciar las calidades residenciales, optimizar el uso de la capacidad instalada urbana y equipar los tejidos periféricos.

EL MODELO TERRITORIAL DEL PLAN

El modelo territorial del Plan está constituido por un conjunto integrado de propuestas de estructuración y ordenación que cubren toda la ciudad y el territorio, sumándose, además, un conjunto de Planes especiales de significado estratégico. Esta estructura del Plan corresponde con una interpretación de la realidad compuesta, por un lado, de estructuras y sistemas territoriales vinculantes que interrelacionan el conjunto y, por otro lado, de usos del suelo y localización de actividades bien adaptadas a las peculiaridades de cada parte del territorio, así como una interpretación dinámica en la que la actuación en determinadas áreas territoriales y sectores de actividad es capaz de producir transformaciones en la globalidad.

Las estructuras y sistemas territoriales se desarrollan según los siguientes capítulos: Redes de Infraestructura Básica, Red Vial y de Transporte, Centralidades y Equipamientos y Sistema de Espacios Verdes.

En relación a la ordenación territorial, luego de presentar los criterios generales de la ocupación residencial y la ocupación no residencial, se realiza una calificación del suelo o Zonificación primaria, que configura la base del régimen más general de derechos y obligaciones de los propietarios del suelo, en aspectos de fraccionabilidad, edificabilidad y usos del suelo. En una Zonificación secundaria se definen áreas homogéneas de actuación. En una Zonificación terciaria se llega a la formulación normativa del Plan. Un capítulo independiente se reserva para la preservación del acervo patrimonial del departamento de Montevideo.

Por último, se presentan los Planes especiales, que tienen un valor estratégico en la propuesta. Este enfoque sitúa, simultáneamente, al Plan Montevideo entre dos modalidades de la planificación física, la reguladora y la estratégica.

LA GESTIÓN DEL PLAN

Uno de los desafíos del Plan es la creación de una conciencia efectiva sobre la necesidad de la planificación territorial. En ese sentido han sido puntos de partida la jerarquización de la actividad planificadora mediante la introducción de nuevos enfoques como consecuencia de la descentralización político-administrativa y la participación popular, la elaboración del Plan Estratégico para el Desarrollo de Montevideo, la integración de diferentes disciplinas en la elaboración del Plan y las experiencias recientes de colaboración público-privada, con una mayor comprensión de la construcción de la ciudad. Sin embargo, para conformar una idea deseable de ciudad y territorio compartible y motivadora se deben crear las garantías de su ejecución. Para ello se requiere de nuevos instrumentos de gestión.

Estos nuevos instrumentos jurídicos, administrativos y técnicos forman parte intrínseca del Plan, posibilitando su ejecución y adaptando las propuestas a la mutante relación entre el Plan y el desarrollo real de la ciudad y el territorio. Pasado el momento de la formulación del Plan, los nuevos instrumentos de gestión y seguimiento abren las puertas a un proceso de planificación con figuras propias del planeamiento derivado: Planes Especiales de Ordenación, Planes Sectoriales, Planes Zonales, entre otras.

Algunos lineamientos pueden encontrar su viabilización dentro del sistema de normas hoy vigente, otros exigen de la dimensión de la gestión municipal descentralizada, de la vinculación con los recursos financieros necesarios, de una reestructura municipal que crea órganos de gestión, de instrumentos de evaluación y seguimiento y de nuevos instrumentos de ordenación que dan nueva vida a los existentes. Con la introducción de estos instrumentos de ordenación, además de un nuevo régimen de suelo y de instrumentos propiamente de ejecución es donde el Plan realiza un significativo aporte.

Un caso paradigmático de la interrelación entre Plan y gestión lo constituyen las Áreas de Promoción y los Planes especiales de significado estratégico, inductores del desarrollo del conjunto del Plan para hacer ciudad, en los que, con flexibilidad, se concertará con los diferentes actores urbanos y territoriales, su propia concreción mediante diferentes formas de gestión debidamente articuladas.