INTENDENCIA MUNICIPAL DE MONTEVIDEO

II.3.3 ZONIFICACIÓN SECUNDARIA

A los efectos de instrumentar una política de ordenación del territorio, no resulta suficiente la exclusiva diferenciación entre Suelo Urbano, Rural y Suburbano o Potencialmente Urbanizable, refiriéndose este último al suelo que, estando sometido a las limitaciones del Suelo Rural, puede ser objeto a mediano o largo plazo de un proceso urbanizador, para convertirlo en urbano mediante Programas de Actuación Urbanística.

Por lo antedicho, las políticas más particulares se expresan en unidades territoriales diferenciadas en todo el departamento, denominadas Áreas de Actuación. Las mismas son delimitadas en forma precisa y exacta en la memoria gráfica del Plan.

Las Áreas de Actuación identifican partes de la ciudad que son objeto de tratamientos particulares que se llevan a cabo mediante políticas específicas.

La Zonificación secundaria del Suelo Urbano en Régimen General (ver Capítulo III.3.2 Instrumentos de Gestión) responde a múltiples parámetros que coactúan. Se reconoce como característica del Suelo Urbano la multifuncionalidad, por lo que no se puede determinar las distintas áreas exclusivamente en función de los usos, como en el caso del Suelo Rural.

El Suelo Urbano se divide en Áreas de Actuación, tanto por sus características identificatorias actuales y potenciales como por las modalidades de producción, estructuración y gestión del Suelo Urbano previsibles como políticas urbanas adecuadas. Esas áreas se caracterizan por una cierta homogeneidad en lo interno y se definen a partir del reconocimiento de las particularidades de las diversas partes de la ciudad.

Dichas Áreas de Actuación se construyen sobre la base de un análisis integrado de:

1. Estructuras tipomorfológicas: tipología edilicia residencial y no residencial, modalidad asociativa, factor de ocupación del suelo, cantidad de baldíos y trazados, amanzanado y parcelario.

2. Dinámicas urbanas y agentes intervinientes: edilicias -dinámica residencial y no residencial-, de uso -expansión de usos, o sea relación habitación/áreas productivas, expansión de usos secundarios en áreas polifuncionales, expansión de usos terciarios en áreas polifuncionales, vaciamiento de grandes equipamientos- y poblacional -evolución de la población, densidades y hogares-.

3. Calidad ambiental: espacio público -plazas y parques, arbolado, alumbrado-, infraestructura -saneamiento, red vial- y calidad y estado de las construcciones.

4. Usos del suelo: predominancia residencial, industrial, comercial, terciario y polifuncional.

5. Identidad barrial y patrimonio urbano-arquitectónico. De acuerdo con esos parámetros se determinan cinco Áreas Urbanas de Actuación: 1. Área Central 2. Área Intermedia 3. Área Costera 4. Área Periférica 5. Otras Áreas Urbanizadas del departamento.

Las Áreas de Actuación así definidas son el soporte territorial para el que se establece una estrategia de intervención con operaciones integradas que combinan las diferentes modalidades de ordenación en una política de transformación territorial y permiten una apropiada definición de sus prioridades.

Las modalidades de actuación se refieren al ordenamiento edilicio y al uso del suelo, así como a las intervenciones en el espacio público e infraestructuras.

Área Central Se caracteriza, desde el punto de vista físico, por un amanzanamiento prácticamente uniforme y una estructura catastral regular y subdividida en pequeños predios, lo que sumado a la ausencia de retiros y la intensa ocupación del suelo conforman una morfología urbana densa y cerrada. Predominan las edificaciones de buena y muy buena calidad, construidas en distintos periodos. En ese sentido, los edificios de renta en altura (entre 5 y 7 niveles), los de 3 y 4 niveles del periodo 1930 - 50, y los edificios en altura más recientes, conviven aún con casas y apartamentos de uno y dos niveles que datan de principios de siglo, mayoritariamente de tipología introvertida.

Por otro lado, estas áreas se caracterizan, en términos generales, por la concentración de las diferentes actividades que se desarrollan en el territorio, por lo cual es en ellas donde se evidencia en mayor grado, la complejidad de las relaciones funcionales de la vida urbana. Conforman un ámbito de carácter público por excelencia, asiento de la centralidad principal de referencia simbólica y cultural a nivel departamental y metropolitano, con características propias que las distinguen del resto de la ciudad.

Asimismo, es en el Área Central donde se concentra la mayor cantidad de valores patrimoniales, arquitectónicos y ambientales, simbólicos e identificatorios de nuestra ciudad, que generan formas de vida que aún perduran social y culturalmente, en amplios sectores de población.

Sin embargo, en las ultimas décadas, desde el punto de vista residencial, se produce un proceso de vaciamiento de población, que ha provocado el deterioro de los barrios más antiguos, a pesar de contar con muy aceptable equipamiento urbano (servicios, transporte, infraestructura, etc.). Este deterioro se manifiesta fundamentalmente en el espacio urbano, sus calles y sus edificaciones, y en la creciente tugurización de una importante cantidad de viviendas.

Tomando en cuenta los problemas y las potencialidades señalados anteriormente, el Plan establece como objetivo principal a alcanzar en las áreas centrales, el de favorecer la recuperación de sus calidades arquitectónicas y ambientales, contemplando las relaciones funcionales que las caracterizan.

Para alcanzar este objetivo el Plan implementa como política de actuación en esta área la Rehabilitación Integral, que se traduce en la recuperación la calidad de vida urbana mediante las directrices que se establecen a continuación:

1. Desarrollar las características polifuncionales propias de la centralidad, recalificando el carácter del centro principal como área de mayor intercambio y alta intensidad del uso del suelo con relación a su espacio publico y a las actividades culturales y recreativas.

2. Establecer un ordenamiento de las actividades no residenciales en un adecuado equilibrio y convivencia, de manera de evitar la especialización funcional, y minimizar la conflictividad funcional existente en los distintos sectores del Área Central.

3. Mejorar los espacios públicos, mediante emprendimientos públicos y privados, de forma de recuperar sus calidades ambientales.

4. Proteger el tipo de fraccionamiento existente como forma de preservar la morfología urbana y, en consecuencia, sus calidades ambientales.

5. Consolidar la residencia en un proceso que tienda a su reedificación, estimulando: las operaciones de rehabilitación edilicia, de manera de recuperar el stock existente de buena calidad y las operaciones de sustitución en áreas o puntos que necesiten una recalificación urbana. Dentro de estas directrices el Plan establecerá programas que atiendan a los sectores de población más desprotegidos y que viabilicen operaciones de interés social, de manera de evitar su expulsión a la periferia.

6. Recalificar los equipamientos comunitarios y de servicios y establecer nuevas dotaciones, si fueran necesarias, como forma de mejorar la calidad de vida de la población residente y revertir el proceso de involución urbana que sufren las áreas centrales.

Área Intermedia

Ocupan la mayor superficie del Suelo Urbano, y son sectores de ciudad consolidados que presentan como elementos identificatorios una buena calidad ambiental, asociada a la presencia de infraestructuras básicas y buenos servicios urbanos y una edificación de calidad aceptable o buena.

El uso del suelo predominante es el residencial, salvo en las centralidades locales o algunos sectores de concentración industrial.

Los amanzanamientos más antiguos, correspondientes a los cascos históricos de los distintos barrios, son regulares. En el resto la traza se origina a partir del fraccionamiento de grandes predios, acciones que se llevan a cabo en forma independiente. Si bien dentro de cada uno de ellos se adopta el damero como modelo, las orientaciones de las calles se establecen en forma particular en cada caso. Por ese motivo las inclinaciones relativas de las calles de cada fraccionamiento son diferentes y forman ángulos diversos.

Los cascos históricos tienen, a su vez, valores patrimoniales importantes que contribuyen, en gran medida, a la identidad y sentido de pertenencia en cada uno de los barrios que los conforman.

El Área Intermedia muestra una heterogeneidad en su interior, puesto que las variantes tipomorfológicas del tejido están vinculadas con el origen histórico de cada una, con el desarrollo urbano que han tenido e, incluso, con los resultados de la aplicación de la normativa de edificabilidad vigente. Esto se refleja en la diversidad de sectores caracterizados que la integran.

El Área Intermedia tiene una dinámica edilicia y poblacional muy lenta, con estancamiento y aun pérdida de población en algunos sectores.

Los estructuradores principales son el bulevar José Batlle y Ordóñez (ex Propios), columna vertebral del Área Intermedia, y la avenida Dr. Luis Alberto de Herrera (ex Larrañaga), los que actúan como un par de ejes articuladores, cada uno con caracteres ambientales diferentes.

Las políticas a aplicar en el Área Intermedia tienden a su promoción y revitalización, así como a preservar los factores caracterizantes que inciden en la identidad barrial.

A esos efectos el Plan propone:

• Reafirmar el carácter residencial de estas áreas.
• Promover la densificación controlada y rehabilitación del stock habitacional existente.
• Recalificar y profundizar los valores patrimoniales, fundamentalmente en las centralidades históricas.
• Plantear la ubicación de equipamientos urbanos importantes.
• Crear espacios verdes y acondicionar los existentes.
• Potenciar del carácter dinamizador y de centralidad de los estructuradores principales: bulevar José Batlle y Ordóñez y avenida Dr. Luis Alberto de Herrera.

Área Costera Se identifica básicamente por su ubicación geográfica en el borde costero este del departamento desde el bulevar Artigas hasta el arroyo Carrasco. Dicho borde muestra a lo largo de su conformación una estrecha vinculación entre lo natural y lo artificial. Pese a la diversidad y heterogeneidad de zonas que lo conforman, existe una constante obvia y referencial que es el Río de la Plata, un hilo conductor que es la rambla Naciones Unidas y un conjunto de calles transversales que tienen como remate visual la conjunción del agua y el horizonte, factores todos que unifican el gran conglomerado de Áreas Caracterizadas vinculadas con la costa.

Esta imagen de un borde costero recorrible en su totalidad por la rambla Naciones Unidas y la imagen de calles de suave pendiente que mueren en el mar caracteriza a Montevideo, conformando parte importante del patrimonio natural que debe preservarse y contribuye a definir la identidad de lo que algunos historiadores han denominado "el país balneario".

Presenta muy buenas calidades ambientales y arquitecturas de fuerte caracterización tipomorfológica. Disponen, asimismo, de muy buenos niveles de infraestructura urbana. Se trata de áreas en las que la inversión pública y privada acompaña históricamente el crecimiento de los sectores medios y altos en la ciudad.

El uso del suelo tiene un claro predominio residencial, debido a la aplicación de la normativa de establecimientos industriales y al alto costo de la tierra. En la actualidad, sin embargo, existen sectores de actividad mixta por la presencia de elementos de nueva centralidad como los centros comerciales.

El Área Costera se caracteriza, en general, por una dinámica urbana importante. Dentro de ella se destaca el caso de Pocitos, con densidades de vivienda y población que se encuentran dentro de las más altas de la ciudad y con una dinámica de mayor aumento del número de viviendas con relación al resto de la población. Ambas densidades decrecen en el resto del Área Costera al este.

El carácter distinto de cada barrio, su singularidad, su identidad, debe ser potencializada, es decir que no debe pensarse en homogeneizar los distintos tramos, sino en preservar los aspectos caracterizantes de cada zona.

Dentro del Área Costera se destaca la importante presencia de espacios verdes de caracteres diversos, algunos con un diseño destacable y otros casi descaracterizados o subutilizados.

Las actuaciones previstas tienen como objetivo preservar valores ambientales, caracteres tipomorfológicos y de ordenar el posible y previsible crecimiento residencial y de actividades vinculadas al turismo y sector terciario en general.

A esos efectos el Plan propone:

• Reafirmar el uso preponderantemente residencial, incluyendo los usos comercial y cultural ligados al primero.
• Controlar la edificación mediante normativas particulares, como forma de no generar rupturas en los tejidos con fuerte caracterización y como forma de mantener la caracterización de cada barrio.
• Controlar las nuevas centralidades que surgen de modo de no afectar el entorno físico inmediato por sustituciones de usos, cambios de modos de vida o problemas circulatorios.
• Mantener y rediseñar, según se requiera, los espacios públicos de la zona costera para contemplar las funciones de recreación, tanto para los habitantes de la misma como para toda el área metropolitana.
• Equipamiento e infraestructura turística a lo largo de la costa, contemplando el turismo interno y externo.

Área Periférica Ubicada en los bordes de la ciudad, se caracteriza por su bajo grado de consolidación, ya que presenta carencias en las infraestructuras básicas, en los servicios urbanos, especialmente en lo referente a la calidad del espacio público.

Los amanzanamientos presentan, en muchos casos, trazados incompletos, que apenas definen unidades territoriales. A su vez están conformados por tejidos desestructurados con discontinuidades no resueltas, producto de procesos de completamiento de diferentes etapas históricas, y diferentes operadores.

En forma predominante, la edificación se localiza aislada y dispersa y, en alta proporción, es de baja calidad constructiva. Por otro lado, la presencia de sectores residenciales consolidados es un referente de identidad barrial y de calidades urbanas, a pesar del deterioro que en la mayoría de los casos las mismos presentan.

Desde el punto de vista del uso del suelo, es un área básicamente residencial, aunque con presencia importante de grandes equipamientos y contenedores potencial o actualmente productivos. Complementariamente, subsisten centralidades de jerarquía zonal y local, con dinámica e identidad, que potencialmente presentan la posibilidad de incorporación de servicios comunitarios.

En general, es donde se asientan los sectores de población de menores recursos, y donde se procesan mayoritariamente los crecimientos por extensión de la ciudad. Por tanto, es donde se expresan las presiones sobre nuevo suelo y los conflictos con otros usos. Además se localizan los asentamientos irregulares, los que, a su vez, presentan características particulares.

Se identifica en estas áreas la presencia de varios vertederos informales de residuos sólidos, que junto a los problemas de saneamiento, entre otros factores, contribuyen a la contaminación ambiental.

A pesar de que la anterior caracterización es la dominante, la existencia de zonas residenciales con edificaciones de buena y mediana calidad, su ubicación como territorio de interfase urbano/rural, los valores paisajísticos y calidades ambientales producto de la diversidad de entornos geográficos de vastos sectores de la periferia y la posibilidad de estructuración urbana según las previsiones de las obras de saneamiento, hacen de éstas, áreas potencialmente aptas para su reconversión.

Tomando en cuenta los problemas detectados, el Plan se plantea como objetivos, la estructuración, consolidación y calificación de las áreas de periferia y de borde. De esta forma se mejorará significativamente la calidad de vida, y se orientará y coordinará positivamente los procesos de construcción y completamiento del Suelo Urbano.

Para lograr efectivizar estos objetivos, el Plan implementa, como forma de actuación, políticas integradas donde la consideración conjunta de la problemática urbana y social y la articulación de la política de tierras con la de vivienda, son los instrumentos clave en la generación y consolidación de tejidos urbanos.

Las acciones a emprender se basan en las siguientes directrices:

• Completar las tramas viales discontinuas y prever espacios verdes y otros equipamientos que designe el Plan, con la base de estructuración del suelo urbano.
• Proteger y caracterizar las calidades ambientales presentes, con planes que estructuren y completen los tejidos, y en particular el espacio público.
• Localizar conjuntos habitacionales -cooperativas, conjuntos de promoción pública, etc.-. Las acciones de la Cartera Municipal de Tierras deben, mediante operaciones de pequeña y mediana escala, apoyarse en las áreas de mayor consolidación. De esta forma se favorecerá la integración urbana y social en aquellos sectores donde se inserten.
• Reafirmar el uso mixto de nueva incorporación, compatible con el uso residencial.
• Reafirmar el uso mixto compatible con las áreas de preservación natural con ocupación de suelo de muy baja densidad.

Otras Áreas Urbanizadas

En el Suelo Rural del departamento se sitúan fraccionamientos urbanizados, con distintos grados de consolidación y desarrollo, y con diversas características producto de su localización. Se identifican implantaciones costeras (sector oeste) y antiguos cascos en el límite departamental, integrados a núcleos urbanos del departamento de Canelones.

En el sector comprendido en la zona oeste, entre el río Santa Lucia, el Suelo Urbano de Montevideo y la costa se encuentran diversidad de situaciones territoriales: un sistema costero variado geográfica y morfológicamente, un área de producción agrícola, y áreas de bañados y parque. En este entorno se localizan Santiago Vázquez, Pajas Blancas y Santa Catalina.

Además, en esta zona se constatan fraccionamientos con ocupaciones paulatinas, que han habilitado estas implantaciones en forma diseminada. Los cambios producidos por estas urbanizaciones no se consolidan en transformaciones cualitativas del territorio, que continua siendo predominantemente rural.

Por otro lado, las urbanizaciones situadas en el límite departamental, Pueblo Abayubá y Toledo Chico, se integran a los tejidos urbanos de otro departamento, donde se requiere el marco metropolitano para establecer políticas coordinadas de actuación.

Tomando en cuenta estas características se establece como objetivo principal la recalificación de estas áreas desde el punto de vista residencial, protegiendo las condiciones geográficas y el ambiente natural para el mejoramiento de la calidad de vida de la población residente, en función de las siguientes directrices:

• Proteger las calidades ambientales de la costa, del suelo rural circundante y de las cualidades paisajísticas del entorno.
• Prever para esta área la implantación de conjuntos habitacionales de baja densidad.
• Reafirmar el uso preferentemente residencial, incluyendo los usos comerciales y culturales complementarios.
• Estimular los emprendimientos turísticos y las actividades recreativas, tomando en cuenta las potencialidades de la costa para su desarrollo.