INTENDENCIA MUNICIPAL DE MONTEVIDEO

II.3.3.2 DIRECTRICES GENERALES PARA LA ZONIFICACIÓN

Y ORDENACIÓN DEL SUELO RURAL

Las orientaciones estratégicas de ordenación del Suelo Rural apuntan al objetivo de preservar y potenciar el carácter rural del área, es decir el conjunto de aquellos elementos que permiten percibir claramente que se está en el campo y no en la ciudad y que conforman la identidad misma del área rural del departamento. Entre estos figuran aspectos productivos, ambientales, paisajísticos, sociales, culturales, etc. Se intenta proteger no sólo un medio natural -sumamente heterogéneo y altamente productivo-, sino también un modo histórico y particular de antropización del medio natural, y un estilo de vida sustancialmente distinto del de la zona urbanizada.

Esto no significa que exista una incongruencia o competencia insalvable de los medios rural y urbano. Por el contrario, las nuevas modalidades de uso y ocupación territorial van buscando y marcando las posibles complementariedades que cada vez son mayores, asumiéndose finalmente que un abordaje interdisciplinario y sistémico de tales realidades permitirá un mejor aprovechamiento de las potencialidades y un mejor tratamiento de las restricciones.

El desarrollo de actividades turísticas en el Suelo Rural de Montevideo estará supeditado, de modo genérico, a las orientaciones generales antes enunciadas, que se pueden particularizar en dos objetivos fundamentales que rigen las propuestas que se formulan desde el Plan para esta actividad: preservación ambiental (ecológica, paisajísitica y cultural) y desarrollo de la producción agrícola intensiva (horto-frutícola).

La supeditación de la actividad turística a estos objetivos no significa que esté excluida; por el contrario, se entiende muy conveniente el desarrollo de aquellas modalidades turísticas que resulten compatibles con los mismos.

Por tanto, debe tenerse claro que desde esta perspectiva, no se trata específicamente de desarrollar un área turística en el Suelo Rural, sino de permitir la inserción de actividades turísticas en un suelo destinado prioritariamente a la producción agrícola o, en áreas específicas, a la preservación ambiental.

A un proceso de creciente urbanización del medio rural, le corresponde una creciente necesidad de presencia de lo rural y lo natural para el habitante urbano, reflejo entre otras razones de los cambios culturales que se vienen operando, impulsados en muchos casos por inspiración de los movimientos ambientalistas y ecologistas.

Por lo tanto, el espacio rural comienza a trascender sus propias fronteras territoriales para constituirse en un asunto de la urbe. El modo en que se resuelva definitivamente esta interrelación entre lo urbano y lo rural repercutirá en la calidad de vida de la población y en el fortalecimiento de la imagen de Montevideo, hecho que resulta particularmente importante en el escenario regional.

Finalmente, las áreas rurales son actualmente asiento -y presumiblemente lo seguirán siendo en el futuro- de actividades industriales y de servicios que requieren extensiones importantes de terreno y/o de condiciones de relativo aislamiento de áreas ocupadas con destino residencial. Ello no debe interpretarse de ningún modo en el sentido de que las áreas rurales deban ser asiento de industrias u otras actividades con impactos ambientales negativos: por el contrario, se considera que dichas actividades deberán desarrollarse de tal modo que resulten compatibles con la producción agropecuaria, que seguirá siendo un uso muy relevante del suelo aun en aquellas áreas rurales específicamente designadas para la localización de industrias y servicios conexos.

Tomando en consideración lo hasta aquí reseñado, las Áreas de Actuación en Suelo Rural se definirán en función de los usos del suelo predominantes y de otros factores de caracterización a ellos vinculados, así como de la morfología y condiciones físicas del medio natural más o menos modificado, propias del medio rural. Los usos del suelo predominantes corresponden, en su mayor parte, al sector primario -esencialmente la producción agropecuaria-, en otras áreas, al sector secundario -industrias y servicios vinculados- y en otras, finalmente, a fines de preservación de ecosistemas destacados y su aprovechamiento controlado en actividades científicas, educacionales y/o recreativas. Las actividades turísticas podrán ocupar un lugar relevante en varias de las áreas de actuación definidas.

Por lo tanto atendiendo al objetivo estratégico enunciado anteriormente, la propuesta identifica cuatro grandes tipos de uso posible, que tienen clara significación y expresión territorial. Las cuatro categorías resultantes son:

1. Área Agrícola,

2. Área Ecológica Significativa,

3. Área de la Costa Oeste,

4. Área de Usos Mixtos.

Atendiendo a las orientaciones estratégicas definidas para el Suelo Rural del departamento y tomando en consideración la clasificación de los usos del suelo que se desarrollan en el presente capítulo, así como las figuras de protección establecidas en el Capítulo II.4, surgen una serie de recomendaciones de carácter general que contribuirán a un mayor cumplimiento de los objetivos planteados:

• Promoción de un apropiado diseño de equipamiento general de la zona -paradas de ómnibus, nomenclator, señalizaciones, alumbrado público, entre otros- de modo de reforzar su carácter rural, diferenciándolo, en consecuencia, del que se promueva para el área urbana.
• Implantación de una correcta señalización de la zona, que incluya desde el nomenclator básico hasta la inclusión de comienzo y fin de la distintas zonas de uso, con especial destaque del Área Agrícola, así como de las distintas categorías de áreas de preservación patrimonial que se definen en el Capítulo II.4.
• Articulación de las actuaciones sobre los espacios públicos -en especial municipales- con las propuestas para las distintas áreas bajo propiedad privada, potenciando los resultados en materia de protección de valores paisajísticos del medio rural.
• Coordinación con los organismos competentes de los trazados viales, las líneas de transmisión eléctrica y otras infraestructuras, atendiendo a criterios paisajísticos y de protección de otros valores.

Área Agrícola Corresponde a la mayor extensión del Suelo Rural y su destino principal es el desarrollo de actividades de producción agrícola bajo diversas modalidades de ocupación y de aplicación tecnológica. La actividad productiva deberá observar en todos los casos las diferentes restricciones de manejo según las condicionantes ecosistémicas de cada sitio en particular, siendo la idea rectora para todos los casos la sostenibilidad ambiental de los procesos productivos. De modo particular esto implica que los usos productivos que se implementen o estimulen deben estar sujetos al conjunto de normas de manejo de recursos naturales, tanto las actualmente vigentes como las que pueden surgir como propuestas del Plan.

En este orden se considera, entre otras, la Ley de Conservación de Suelos y Aguas Superficiales, promoviendo una reglamentación particularizada a las realidades ambientales del departamento de Montevideo; la evaluación previa del impacto ambiental de programas o proyectos productivos de acuerdo a las expresiones que adquiera la reglamentación del uso de este instrumento previsto en el decreto municipal Nº 25.657; lo estipulado en el Código de Aguas y decretos reglamentarios, básicamente en lo atinente al tratamiento de los efluentes líquidos derivados de los posibles procesos agroindustriales cuya instalación sea autorizada.

El papel estratégico que juega el Área Agrícola en el contexto del Plan, tanto como aprovechamiento de oportunidades ambientales como en su papel articulador del territorio departamental y metropolitano, llevaría incluso a plantearse la necesidad de unificar el tamaño mínimo de parcela (mínimo fraccionamiento) con el vigente en los departamentos vecinos.

En relación a la ocupación de las parcelas rurales por construcciones y edificaciones, será muy importante la función de contralor que se realice tendiente a regularizar todas las existentes y, sobre todo, a concientizar la necesidad de aplicar la normativa vigente, la cual exige la tramitación de permiso municipal para todo tipo de construcción en el Suelo Rural, tal como rige para el resto del territorio departamental.

Para toda construcción o edificación que se desarrolle en esta zona de uso, sea para vivienda del productor o asalariados, galpones de depósito o procesamiento de la producción, eventualmente construcciones para manejo ganadero, entre otras similares, se establece una superficie máxima de ocupación por edificaciones de 3.000 m2 y en parcela mínima -3 hectáreas- de 1.500 m2, es decir, el 5%, debiendo aplicarse este porcentaje en situaciones intermedias hasta el límite máximo señalado de 3.000 m2.

Igualmente se restringe la altura máxima a los siete metros para el caso de vivienda; para otras construcciones se podrán admitir otras alturas que, en todo caso, serán autorizadas contra el proyecto y memoria constructiva que lo justifiquen plenamente. Por otra parte, se deberá prohibir expresamente la instalación de cartelería publicitaria, con excepción de la vinculada a los productos del establecimiento en que se instalare y de la vinculada al equipamiento urbano; en ambos casos se reglamentará la misma teniendo en cuenta criterios paisajísticos para el medio rural. Igualmente se deberá propender a la restricción de instalación de nuevas torres de antenas de transmisión de radio y/o TV, promoviéndose la remoción de las mismas. Se aconseja su concentración en un punto del territorio, unificándolas de ser posible en una sola torre .

Pese al apenas incipiente desarrollo que presenta el sector turístico en la zona rural de Montevideo, éste posee un gran potencial, fundamentalmente en la región oeste del departamento. Se destacan algunos puntos que están comprendidos en el Área Ecológica Significativa y en la Costa Oeste. Pero también en el Área Agrícola, como la de Melilla, con sus atractivas construcciones y cultivos -cascos de predios, bodegas, viñedos y frutales-, la de cuchilla de Pereira, con sus privilegiadas visuales de la ciudad de Montevideo hacia un lado y de la ciudad de La Paz hacia el otro. Esta variedad de sitios equivale a la vez a una gran variedad de ofertas posibles, que el Plan apuntará a promover en un marco de compatibilidad y mutuo beneficio con la actividad agrícola.

Área Ecológica Significativa Corresponde a diversas áreas dentro del Suelo Rural con valores destacados como ecosistemas naturales o relativamente poco modificados que poseen valores propios por su biodiversidad, sus atributos paisajísticos, y por cumplir una clara función protectora del ecosistema que las sustenta -vegetación protectora de cursos de agua y dinámica del agua en las cuencas hídricas, etc.-. Presentan distinto grado de intervención y consecuentes estadios de degradación y deterioro ambiental. En muchos casos tienen importantes niveles de fragilidad y baja capacidad para soportar impactos externos.

De manera concordante con tales limitaciones, dichas áreas presentan aptitudes muy restringidas para la producción agrícola y para otras actividades productivas convencionales. Por esas razones los usos dentro de sus límites deben orientarse al desarrollo de actividades de protección y/o recuperación de los ecosistemas involucrados, según planes de manejo específicos para cada caso en particular, que en todo caso tendrán un componente de uso referido a las actividades de investigación y enseñanza que se puedan promover. Según los casos y atendiendo a dichos planes se podrán desarrollar actividades localizadas de recreación y esparcimiento controladas.

Estas zonas de uso incluyen los siguientes espacios que cubren ámbitos importantes de la geografía montevideana y cuya descripción se presenta en la Memoria Informativa, Capítulo I.3.4:

• Rincón de Melilla,
• Bañados del Santa Lucía,
• Costa oeste de Santiago Vázquez a Punta Espinillo,
• Arroyo Pantanoso,
• Arroyo Toledo,
• Bañados de Carrasco,
• Cursos de los principales arroyos y cañadas del departamento.

Esta última categoría, que resulta de difícil expresión cartográfica, corresponde a un franja de 25 metros de ancho a ambos márgenes de los cursos de agua principales (arroyos y cañadas) que atraviesan el Suelo Rural. Conceptualmente, se refiere a zonas donde los usos protectores de los cursos hídricos deben ser los dominantes. Estos se expresan básicamente en la manutención de la cobertura vegetal existente sea de cualquier tipo, pudiendo ser parquizada con la definición de proyectos que incluso admitan actividades de recreación controlada.

En sentido estricto, y tal como se vio en dicho Capítulo I.3.4, son también áreas écológicas significativas las que ocupan una franja de ancho variable en la costa oeste, desde Punta Espinillo hasta el Cerro de Montevideo. Sin embargo, por otros atributos específicos de estas áreas, se les incluye en otra Área de Actuación de la Zonificación secundaria, denominada Costa Oeste, que se desarrolla más adelante.

Desde el punto de vista de las formas de ocupación, estas zonas de uso son las que presentan mayores restricciones dentro del Suelo Rural, en cuanto al libre acceso, a las posibilidades de desarrollar actividades productivas, a las posibilidades de realizar construcciones o edificaciones, a las posibilidades de fraccionamiento.

La fragilidad de los ecosistemas involucrados junto a los valores ambientales a proteger, demandan una gestión especial en estas zonas de uso, caracterizada por un fuerte control, el cual se verá facilitado en los casos en que la propiedad del suelo sea pública (municipal o fiscal).

En relación a la fraccionabilidad, la propuesta para estas zonas es, en términos generales, su estabilización, lo cual se traduce en la no autorización de nuevos fraccionamientos en estas zonas de uso. Sin embargo, dado que estas zonas pueden pertenecer a padrones que por su forma o extensión incorporen otros usos linderos, en los casos de propiedad privada del suelo se deberá analizar las solicitudes de fraccionamiento, procurando que las subdivisiones prediales que correspondan no impliquen subdividir la propiedad en estas zonas de usos de protección.

En concordancia, se propone propiciar y facilitar la unificación de padrones para llegar a los niveles de extensión que faciliten los usos propuestos, sin llegar necesariamente a la expropiación, figura que no se descarta como instrumento para el manejo de estas zonas.

Área de la Costa Oeste El Área de la Costa Oeste corresponde a la franja costera del Río de la Plata desde Punta Espinillo hasta el Cerro, con un ancho variable. Esta franja costera constituye una unidad paisajística definida por tierras altas y laderas de denudación, con frecuentes laderas de pendientes fuertes y cañadas intermitentes. La costa propiamente dicha está caracterizada por puntas rocosas, pequeños arcos de playa y dunas costeras. Una descripción más detallada del área permite diferenciar:

a) La costa propiamente dicha, caracterizada por afloramientos rocosos en la línea de costa, numerosas puntas rocosas recortadas en la costa, un gran número de pequeños arcos de playa, dunas costeras.

b) Laderas y tierras altas, que presentan diversas unidades de geoformas del paisaje: laderas de denudación con pendientes fuertes, tierras altas de lomadas fuertes con pendientes entre 5% y 8% y tierras altas de lomadas suaves con pendientes menores al 5%. Los tipos de suelos predominantes son Brunosoles Subéutricos Típicos, Eutricos, Lúvicos con grados de erosión ligera a moderada y ocasionalmente severa; Arenosoles Ocricos asociados a las dunas arenosas de la costa y suelos superficiales, Regosoles y Litosoles asociados a su posición en el paisaje y a la presencia de afloramientos rocosos. En gran parte se trata de suelos no aptos o con fuertes restricciones para agricultura, debido fundamentalmente a riesgo de erosión.

c) El sistema de drenaje de la cuenca, constituido por un importante número de cañadas intermitentes, que en algunos casos presentan pequeñas planicies de inundación. Las más significativas son: Cañada del Tala, Cañada de las Yeguas, Cañada Pajas Blancas, Cañada de las Piedritas y Cañada de las Conchas.

En relación con las potencialidades físico-naturales del espacio costero se articulan, actualmente, una diversa gama de usos del suelo y actividades productivas asociadas. Entre ellas: forestación, pesca artesanal, horticultura, fruticultura, industria, agroindustria, cría de animales, instalaciones comerciales, caminería e infraestructura de servicios instalaciones en desuso -desde los Saladeros de Santa Catalina hasta el actual astillero Kambara- urbanización, turismo y recreación.

La evolución de estas actividades, que se caracterizaron por su desarticulación, generaró diversos paisajes antrópicos concordantes con los rasgos culturales de ocupación y apropiación del suelo. Estas actividades han producido diversos tipos de deterioro ecosistémico: erosión de suelos, contaminación, deterioro de la franja costera por actividades de extracción de arenas, forestación inapropiada, etc.

La diversidad de unidades geomorfológicas y los usos antrópicos también diversos hacen de estas áreas un espacio de alto valor paisajístico y de potencial recreativo aunque frágil desde el punto de vista ambiental. Se propone para estas áreas la preservación de estos valores paisajísticos y escénicos, ordenando los usos turísticos y recreativos, así como los -limitados- usos agrícolas, tomando como lineamiento básico de actuación el respeto y/o recuperación de sus atributos naturales.

Se promoverá la supresión de permisos de extracción mineral en todo el espacio costero y la imposibilidad de comenzar nuevos emprendimientos de extracción.

Se desestimulará la forestación masiva con especies exóticas y objetivos comerciales.

Se mantendrá la actual estructura de caminos principales paralelos a la costa pero alejados de ésta, y caminos secundarios transversales que permiten el acceso a puntos de ella. Se evitará expresamente la construcción de caminos en la faja costera, que alterarían los procesos geomorfológicos en la misma.

Con las restricciones que resulten de los planes de manejo de las áreas naturales, se procurará garantizar el uso general de la faja costera con fines de recreación y esparcimiento, permitiendo el libre acceso de las personas. No se aprobará la instalación de industrias o demás actividades potencialmente contaminantes o con otros impactos negativos sobre el entorno.

El Suelo Rural de la Costa Oeste articula con varias áreas urbanas (La Colorada, Pajas Blancas, Santa Catalina). Se procurará aplicar criterios complementarios y adecuados al espacio urbano que redunden en una adecuada vinculación entre ambas áreas en el sentido de la valorización ambiental.

Será de consideración e interés especial, la autorización, promoción y acondicionamiento de las actividades de pesca artesanal en las caletas donde ya se afinca esa actividad (Pajas Blancas, Santa Catalina, La Colorada y el arco de playa al final del camino Pedro García), considerando su importancia como fuentes laborales y como atractivo turístico en la zona. Teniendo en consideración que la mayoría de las actividades en tierra vinculadas a la pesca artesanal se realizan actualmente en la franja de costa propiamente dicha -refugios, caminería, áreas de acondicionamiento de artes de pesca y barcas, etc.-, resulta necesaria la implementación de un proyecto que regule el uso del suelo para la pesca artesanal, compatibilizando las preservación de la franja costera con la actividad de los pescadores.

Área de Usos Mixtos El Área de Usos Mixtos la conforman porciones del Suelo Rural ubicadas en proximidad a los Suelos Urbano y Suburbano o Potencialmente Urbanizable.

Se trata de áreas con recursos potencialmente aptos para la agricultura, parcialmente dedicadas a dicha actividad en el presente, pero con procesos de deterioro importante -áreas abandonadas que ocupan extensiones relevantes- y con una localización que facilita los vínculos con el Suelo Urbano y sus servicios.

Corresponde a áreas rurales del departamento donde, además de las actividades agrícolas, se podrán localizar otras actividades industriales y/o de servicios que requieren, por sus especiales características, predios de grandes extensiones y/o condiciones especiales y de aislamiento en relación a áreas de uso industrial y residencial denso.

En esta área podrán tener cabida actividades industriales, agroalimentarias, expositivas, deportivas, educativas y culturales. En particular se destacan, por la probable demanda futura, las actividades de depósito de productos forestales.

Se exigirán evaluaciones de impacto ambiental de aquellos emprendimientos que impliquen riesgos potenciales, especialmente por emisiones líquidas o gaseosas, por modificaciones en el tránsito vehicular, por alteraciones paisajísticas relevantes.

En todos los casos en que se estimen probables impactos negativos, se exigirá que los proyectos incluyan las medidas de mitigación adecuadas para hacerlos compatibles con las otras actividades desarrolladas en el área. En especial, las modificaciones en los procesos, tratamiento de las emisiones, ordenación de tránsito y contrapartidas para mantenimiento vial, barreras visuales en base a parquización u otros procedimientos. En relación a la industria en especial se permitirá la localización de todo tipo de establecimientos, aunque sujetos a la normativa aplicable. Sólo se excluirán en forma total aquellas industrias con efluentes contaminantes u otros impactos que resulten incompatibles con los otros usos.

En relación a estas industrias, el Plan prevé la creación de parques de actividades especialmente equipados en áreas de Suelo Suburbano o Potencialmente Urbanizable. Lo mismo se estipula para la localización de establecimientos dedicados a depósito y movimientos de cargas que impliquen fuertes impactos -difíciles de mitigar con costos razonables a nivel de una empresa individual- o requieran conexiones especiales con vías de transporte de diversos modos -carreteras, ferrocarril, puerto, aeropuerto-.