 FUCVAM |
SEMINARIO
INTERNACIONAL |
 |
Emergentes
de una experiencia
de Producción Social del Hábitat
Autores:
Lombardi, Jorge, Cremaschi, Carlos Gustavo, Marsili, Luciana
Arquitectos,
Profesores e Investigadores, Unidad de Investigación Nº3, Instituto de
Estudios del Hábitat, Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad
Nacional de La Plata
La
experiencia que trata este trabajo es el proyecto “Mejoramiento de las
condiciones habitacionales de los adultos mayores y las mujeres jefas de
hogar”, en el marco del Programa de Atención a Grupos Vulnerables, PAGV,
articulado con el proyecto de “Capacitación para jóvenes en oficios de la
construcción”. El PAGV es un Programa de Nivel Nacional, financiado por Nación
y el BID.
El Programa de Atención a Grupos Vulnerables, tiene entre sus más válidas potencialidades la de generar un sistema que intenta aumentar la eficiencia en la utilización de los recursos derivados.
Esta situación, es uno de los objetos del debate desde hace ya mucho tiempo. En primer lugar la discusión por la terminología utilizada. Es inversión o es gasto?. Para quienes coinciden con la primera de las posiciones al ser medida desde esta óptica la utililización de los recursos ha de seguir los parámetros de lo social, por lo tanto lo económico sigue a aquellas reglas relativizándose; para quienes es un gasto, debe ser considerado como tal y critican todo tipo de justificación del gasto (explicación) social.
Sin tomar partido totalmente por alguna de las posiciones, es cierto es que el sector social al que se derivan los recursos es un sector con alto nivel de indefensión social, y de ahí vulnerable por lo tanto no ha de poder medirse con exactitud la utilización del recurso en virtud que cualquier planificación que se haga encontrará durante su desarrollo múltiples urgencias que han de necesitar ser subsanadas para concretar la tarea planificada.
Asumida la certeza de la situación expuesta, también es veraz que la misma esconde muchas veces la falta de rigor técnico para manejar la situación. No puede omitirse también la tradición prebendaria que ha tenido el manejo de los fondos sociales en el país.
Si bien esta no es una verdad universalmente válida, la tradición marca que al ser desde esta posición posible el manejo de fondos con destino a subsidios (no reintegrables) se produjeron desvíos de fondos que atentaron contra la eficiencia del sistema.
Por una u otra causa o por efecto de ambas en conjunto, lo cierto es que la eficiencia del sistema medido en la cantidad de fondos que llegan al destinatario de los mismos es baja o muy baja. Resultando así un círculo vicioso que permanentemente necesita de más fondos para satisfacer una demanda externa cada vez mayor por imperio del sistema económico vigente y para ello hace crecer una estructura burocrático-administrativa que no hace otra cosa que hacer crecer la ineficiencia, demandando más fondos y así reiniciando el ciclo.
Por todo esto la intención del PAGV es la de generar un programa que opere desde el inicio con los destinatarios del programa y que a través de un mecanismo simple opere a través de un sistema de auditorías cruzadas sobre el gasto realizado. Todo el sistema de respaldo además opera con un gasto acotado no mayor al 7 % del monto imputado.
Repasando lo ya dicho es que el programa utiliza los recursos afectados por la entidad internacional de aplicación a la realización de programas consensuados con la comunidad receptora.
Esta tarea realizada a través de Talleres de Planificación Participativa, persigue dos objetivos centrales: conseguir diagnósticos iniciados desde los posibles receptores y realizar la priorización por parte de la misma comunidad de las tareas a realizar. Esto es altamente significativo pues en nuestras estructuras económicas dependientes es siempre mayor la demanda de soluciones que la posibilidad de resolución de las mismas. Queda generalmente un sector sin estar comprendido directamente en los beneficios. Pero a través de los beneficios indirectos puede entender solidariamente la situación.
Durante la ejecución de la tarea se producirá además el control social de la misma, para lograr la mayor optimización de resultados , tanto por parte de los grupos beneficiarios como por los no beneficiarios interesados en verificar la correcta aplicación de los recursos. El sistema se completa con un circuito de audiencias públicas donde se exponen logros, dificultades encontradas y se comparten los pasos a seguir.
Como se ve es una forma organizativa que pone el acento en el proyecto y la planificación. Se exponen formas que ponen el acento en la ejecutividad y en la urgencia de la tarea a ejecutar. Esta urgencia es la que termina en muchos casos justificando decisiones incorrectas o escudando manejos turbios.
Tampoco es disparatado pensar que vista así la urgencia sea una necesidad (y por lo tanto promovible) para los sectores que se sirven del poder.
En el caso del PAGV la búsqueda programática de tres patas de sustentación de cada operatoria , la Unidad Coordinadora (UC), Organización Ejecutora (OE) y la organización de apoyo técnico (ODA) impulsa la idea de un efectivo nivel de descentralización, control y evaluación de lo realizado.
Como hemos visto en la explicación general del programa entre la unidad central y el ejecutor aparece como nexo la organización de apoyo con la tarea específica de generar una relación bidireccional . Esta relación encierra aspectos novedosos con respecto a soluciones tradicionales. En particular cuando el ejecutor es un organismo de gobierno que implica adoptar metodologías y procedimientos flexibles para adaptarse a las pautas programáticas.
El
aspecto crítico de este caso está radicado en los Objetivos
que perseguía la Organización Ejecutora del Proyecto: la Municipalidad de
Berisso (MB) y en la identificación con
el Programa PAGV , sus objetivos y sus procedimientos.
1.
metodología de acción
y desarrollo propio y con
2.
fondos
disponibles para desarrollar políticas sociales focalizadas en determinados
grupos sociales (Grupos Vulnerables).
Los
fondos disponibles resultaban el atractivo mayor para la MB pues le permitían
llegar a ciudadanos siempre necesitados de ayuda y por ende
requirentes permanentes de ayuda.
Si
bien la metodología del PAGV para la selección de beneficiarios estaba
establecida y era bastante rigurosa, en el desarrollo del Proyecto siempre
existen formas para desvirtuarla parcialmente si la ODA y la UE no intervienen
intromisivamente.
Resulta
particularmente importante detenerse en este aspecto pues está íntimamente
ligado al compromiso que asume cada parte y a la identificación que se
mencionaba precedentemente
LA
EVALUACIÓN DE LAS PROPIAS VIRTUDES, DEFECTOS, RECURSOS DISPONIBLES Y
POSIBILIDADES DE ADECUACIÓN A LA NUEVA SITUACIÓN.
La
evaluación de las propias virtudes, defectos, recursos disponibles y
posibilidades de adecuación a la nueva situación creada por la aparición del
PAGV, es fundamental para que el proceso a desarrollar sea exitoso, pues de ella
surge el reconocimiento de las propias limitaciones y la
consecuente necesidad de modificación de estructuras y modos de acción
precedentes.
Para
ello el PAGV desarrolló un Taller de Planificación Participativa en el inicio
del Proyecto de Plan Barrial y previó distintas instancias de capacitación
para cada Proyecto Social.
En
un desarrollo lineal y pensado desde lo intelectual (o racionalmente) esto sería
suficiente para garantizar la capacidad de ejecución de la OE. Nuestra
experiencia nos indica que no siempre es así pues hay factores externos que
juegan a favor o en contra y que en cada oportunidad son distintos, conformando la
particularidad de cada caso.
En este caso la MB es una institución política que tiene una misión fundamental a cumplir: ejercer el gobierno del Municipio que incluye a un sinnúmero de misiones subsidiarias. Esto lo lleva adelante con estructuras, recursos humanos y financieros preexistentes a la aparición del PAGV. En la medida que el PAGV, como nueva realidad multifacética y compleja no prevista, aparece, se requiere modificar algunas de esas realidades preexistentes para aspirar a un buen desarrollo. Esta modificación podrá lograrse si los responsables de la OE han hecho la evaluación debida, aceptado sus resultados, internalizado la necesidad de efectuar los cambios y dispuesto a realizarlos en el tiempo adecuado aceptando la ayuda prevista en el Programa. Lo que es lo mismo: exige una disposición actitudinal determinada.
BUENA DISPOSICIÓN ACTITUDINAL VS. INTERESES POLÍTICO-PARTIDARIOS
Y METODOLOGÍAS CLIENTELISTAS
En
este punto se contraponen el modus operandi de la OE con los requerimientos de
un Programa originado en el exterior de la misma. De esta contraposición surgen
los mayores obstáculos para el éxito de las futuras acciones pues, a menudo,
los objetivos del Programa persiguen logros para el mediano plazo, mientras que
las urgencias políticas exigen plazos cortos.
En
la medida que no se entiende que los logros inmediatos están en función de
logros mediatos que representan un producto mucho más valioso para los
beneficiarios y para la OE no se está en condiciones de aprovechar todas las
posibilidades que ofrece el Programa (PAGV) y difícilmente se obtengan los
resultados propuestos.
En
la experiencia desarrollada "Mejoramiento Habitacional.." que se
expone más adelante, evaluamos que el M.B. como
O.E. no fue capaz, o no quiso, de tener esa disposición actitudinal
positiva que exigía un cambio para llevar adelante exitosamente el proyecto.
Fueron
infructuosos los numerosísimos llamados de atención y propuestas efectuadas
desde la ODA para que lo antedicho se modificara. El MB, continuando con su
modus operandi inmodificado llegó a materializar la mejora en las viviendas en
un tiempo mucho más largo del previsto, sin involucrar (comprometer) a los
beneficiarios y grupos afines o cercanos en la tarea, transformando el objetivo
de mejoramiento social mediante el incremento del concepto de solidaridad, de
aumento de la autoestima, de capacitación, en una tarea de asistencialismo
paternalista.
A
tal punto llegó esta conducta obcecada que no se compartió el proyecto con la
oposición del Consejo Deliberante, entendiéndolo como una pieza de caza cuyos
beneficios debían ser capitalizados sólo por el sector oficialista del
gobierno municipal y desvirtuando el concepto de que los Programas
Sociales deben ser compartidos por toda
la comunidad para garantizar su éxito.
Es
importante señalar que la evaluación precedente debe entenderse en el marco de
la situación particular descripta y que tiene como responsables fundamentales a
las autoridades y funcionarios municipales involucrados. En este caso la
institución MUNICIPIO no pudo jugar el rol organizador y ejecutor de políticas
y acciones sociales que tiene potencialmente. Sus responsables no fueron capaces
de entender los múltiples beneficios que tenía para todos la adecuación a la
nueva realidad.
La refuncionalización programática de la tarea del municipio a efectos de adaptarlo a los requerimientos de estos programas como de otros que en el futuro requiera de ellos un rol activo como potenciador de la acción de las políticas a realizar, ponderando no sólo relación del municipio con los habitantes sino la necesidad de cambios al interior de los mismos capaces de mejorar la estructura actual de relación.
Nuestro
equipo realiza actividades de docencia, investigación y extensión
universitaria.
En
docencia universitaria, dicta materias de la curricula de Arquitectura y cursos
de actualización de posgrado.
En
el área de investigación realizamos estudios relacionados con la problemática
actual de la vivienda, siguiendo dos líneas principales: la gestión
habitacional y las tecnologías adecuadas a la misma, centrándonos en el
accionar del Tercer Sector. El estudio de estas problemáticas permite arribar a
conclusiones a partir de las cuales es posible la generación de programas y
proyectos como estrategias de apoyo a la comunidad, para favorecer su organización
y accionar. La forma de llevarlos a cabo es a través de la Extensión
Universitaria, con el aval de la Universidad Nacional de La Plata o realizando
convenios con instituciones del tercer sector u organismos estatales.
Cabe
destacar que dada la complejidad de los temas sociales, es fundamental la
interacción con otras disciplinas, ya sea a través del estudio de las mismas,
como integrando profesionales con experiencia en el área social.
Para
exponer en este trabajo, hemos seleccionado una de las experiencias
desarrolladas por el equipo, participando del Programa de Atención a Grupos
Vulnerables (PAGV).
En
este Programa implementado por la Secretaría de Desarrollo Social de la Nación,
tuvimos la oportunidad de intervenir a fines de 1996 en la gestación de los
proyectos barriales para la ciudad de Berisso, provincia de Bs. As., ser
Organización de Apoyo para la implementación de los proyectos en los barrios Obrero y J.B.Justo de la misma
ciudad, desde 1997, y diseñar y desarrollar la “Capacitación en oficios de
la construcción” como crecimiento personal de los jóvenes y para favorecer y
viabilizar su integración con las instituciones barriales y en la sociedad,
desde 1998.
Nuestra
participación en el Programa de Atención a Grupos Vulnerables, PAGV,
implementado por la Secretaría de Desarrollo Social de Nación, se inicia con
los Talleres de Planificación Participativa en la ciudad de Berisso, a fines de
1996, donde las institucione.
barriales, educativas y culturales tuvieron oportunidad de exponer e intercambiar ideas sobre sus necesidades.
A partir de estos encuentros, el PAGV organizó un Plan Barrial con varios proyectos a desarrollar para las zonas más desprotegidas de la ciudad. Buscó contribuir a impulsar y posibilitar algunas iniciativas y fortalecer organizaciones destinadas a ayudar a diversos grupos de población vulnerable: inicialmente a los jóvenes, protagonistas desde el comienzo del Plan participando de la ejecución de la infraestructura que será integradora del apoyo a las Madres Jefas de Hogar, los Discapacitados y los Adultos mayores. Estos últimos se ven permanentemente postergados en sus necesidades, sin recursos propios para afrontar sus problemas más las duras limitaciones y crecientes dificultades de salud. Sus familiares, en muchos casos viven la crítica situación de la falta de inserción laboral, por lo cual no pueden brindar ninguna ayuda. En el trabajo de campo fue expresado reiteradamente por los abuelos, su urgente premura por la asistencia para corregir las numerosas deficiencias: goteras, rajaduras, riesgos estructurales, instalación de agua...
Por tratarse del Barrio Obrero construído en 1949, las viviendas estaban seriamente dañadas. Habían sido construídas y adjudicadas por el Estado para responder a necesidades del sector obrero, que atravesaba una difícil situación económica. Pero, a través de la observación directa, y del testimonio de mucho de sus habitantes, la situación socio económica fue complejizándose, y no lograron en muchos casos sostener la edificación en buen estado.
Articulación de
acciones:
En la búsqueda de superación de restricciones y limitaciones por falta de medios, el PAGV, propuso fortalecer los esfuerzos de prestación de servicios solidarios, con emprendimientos de proyección futura basados en el crecimiento de la persona, su integración y participación en la comunidad. Se diseñaron dos proyectos con articulaciones mutuas:
En el proyecto “Ampliación del SUM” se preveía una “capacitación de jóvenes de 17 a 24 años en oficios de la construcción”. A posteriori, estos jóvenes ya capacitados trabajarían en el proyecto “Mejoramiento habitacional”.
De esta manera, el PAGV buscaba superar restricciones y limitaciones presupuestarias y de otros medios y fortalecer los esfuerzos de prestación.
El
Municipio de Berisso asumió la responsabilidad de ejecutor de los proyectos de
este plan, y nuestra tarea asignada fue de Organización de Apoyo, ODA, para
llevar adelante las tareas de asesoramiento, seguimiento y control.
El
Municipio de Berisso, responsable de la ejecución
del proyecto, sumó a la complejidad y urgencia del problema a resolver,
sus tiempos y dificultades de gestión. Fue una ardua tarea, concretada a través
de la articulación entre organización de apoyo, vecindario, municipio y
programas estatales con la extensión de la Universidad.
Por tratarse de jóvenes entre 18 y 24 años, con dificultades de integración social, que no están insertos laboralmente ni tienen una formación técnica o profesional o capacitación para el trabajo que les facilite diche inserción, la posibilidad de participar activamente en un emprendimiento barrial, la construcción de espacios para actividades comunitarias, incluídas las deportivas, se transformó en un evento motivador.
En este marco, la propuesta de incorporación de 20 jóvenes a las actividades constructivas, tenía como objetivo el ya mencionado de mejorar su formación integral con el aporte de la capacitación.
Desde estos conceptos se propuso el diseño de la capacitación para esta población meta, conociendo las particulares condiciones físico – espaciales de los barrios Obrero y J.B.Justo.
El diseño de la capacitación estuvo directamente relacionado al grupo humano, sus características propias, las disponibilidades técnicas y las condiciones del ambiente de trabajo y el entorno. Incluyó capacitación:
§ para desarrollar habilidades para el trabajo,
§ para fortalecer la autoestima y el crecimiento individual y grupal,
§ para la aplicación de métodos y técnicas,
§
para formación conceptual y metodológica y
Estrategias de capacitación: Concebida
esta capacitación como un proceso, se inserta en el marco de la Educación
Popular, en la modalidad de no formal. El taller
o aula-taller es la herramienta básica seleccionada, por cuanto tiene
una dimensión educativa que favorece los procesos de cambio y transformación,
introduciendo un espacio de reflexión y brindando la orientación al
grupo para la resolución de sus problemas, a la vez que promueve la organización
social, la integración y la participación democrática, incentivando la
creatividad y la motivación para el trabajo responsable.
El desarrollo de esta experiencia con los jóvenes, ofreció la riqueza y la complejidad de una Beca para Capacitación en oficios de la construcción, con el compromiso y la responsabilidad de llevar a cabo la ejecución de las obras de infraestructura del SUM, y posteriormente el Mejoramiento de las viviendas.
Fueron
cuatro meses de tareas compartidas, enero a abril 1998, con el seguimiento de
alumnos de la Facultad de Arquitectura, que fueron convocados con la participación
de la Secretaría de Extensión y del Centro de Estudiantes de la Facultad, como
actividad voluntaria y extracurricular, que sumó intercambios e incentivó la
actitud de formación permanente.
El Proyecto “Mejoramiento de las condiciones habitacionales de los adultos mayores y las mujeres jefas de hogar”
Objetivos:
Mejorar las condiciones habitacionales de los habitantes del Barrio, que por su
situación de vulnerabilidad, no cuentan con los medios propios para lograr
estos resultados.
Caracterización de las viviendas del Barrio Obrero:
Este barrio pertenece a las propuestas de viviendas realizadas por el Instituto de la Vivienda en los años 1949 – 1950, en el marco del Estado Benefactor. El diseño del loteo de amplias dimensiones, y la tipología de vivienda individual, de construcción tradicional, con muros de ladrillo común y techo de tejas, ha permitido su durabilidad y adaptación a los requerimientos de la evolución familiar a lo largo de casi 50 años.
Pero este transcurso del tiempo, ha superado la vida útil de materiales y sistema constructivo, evidente en los casos que sus propietarios NO han podido realizar el mantenimiento, reposición y completamiento que la construcción original hubiera requerido. Por esta razón, es visible y notoria la diferencia entre las viviendas que conservan su cubierta original en muy mal estado, las que han recibido cambios precarios de chapas comunes, de fibrocemento o solamente fieltro asfáltico que están totalmente deterioradas, y las cubiertas que han recibido la reposición necesaria y adecuada.
La
misma situación se obseva con los revoques, las rajaduras, las carpinterías,
las instalaciones obsoletas, la falta de instalación de agua caliente y de gas
natural.
Selección de los beneficiarios: fue realizada por el equipo de trabajadoras sociales del Municipio de Berisso, que también desarrollan sus actividades en la Unidad Sanitaria del Barrio, y conocen profundamente las necesidades de los vecinos. Se confeccionó un listado por avanzado mal estado de las viviendas y fue verificada la documentación de los propietarios, que debía cumplir las condiciones del PAGV: tener título de propiedad y ser mayor de 60 años o mujer jefa de hogar.
En la Vivienda representativa de la tipología original del Barrio Obrero, no solamente las chapas requieren reposición, sino que también la estructura de madera de la cubierta presenta sectores muy comprometidos, y a causa de las filtraciones el entretecho de machimbre a la vista debe ser recambiado. Además se observan rajaduras y humedad en los muros y revoques.
Entrega
de equipamiento:
El Proyecto preveía para los beneficiarios seleccionados, la entrega de
equipamiento básico, principalmente cocinas y calefones. Fue la primer
materialización con la firma de los respectivos convenios.
Desarrollo de tareas de obra:
Desde el relevamiento inicial, de fines de 1997, transcurrieron muchos meses. Las expectativas, la ansiedad de los ancianos por recibir ayuda para mejorar los techos y las paredes de sus casas, no fueron suficientes para alterar los lentos tiempos internos de la administración municipal.
Fue una ardua tarea coordinar las formas organizativas: el rol del Municipio como ejecutor, la articulación con otros planes, la integración del capataz con los jóvenes que habían participado de la capacitación, la adquisición y entrega de materiales.
Objetivos compartidos. Diseño de medios facilitadores. Resultados: grupos vulnerables que han mejorado sus condiciones habitacionales.
Los jóvenes recibieron formación técnica con orientación sociolaboral, y se integraron a los equipos que trabajaron en las mejoras de las viviendas de su mismo barrio,fortaleciendo las redes solidarias, el compromiso social y la “devolución” de la dedicación y atención recibidas.
Desde lo físico, las viviendas seleccionadas por sus condiciones, han mejorado su seguridad, su aislación, la protección que brindan a sus propietarios; desde lo humano, han devuelto la credibilidad en las posibilidades del trabajo compartido, un esbozo de sonrisa donde las dificultades son serias.
Fortalezas y
debilidades del Proyecto:
§
Expectativas
parcialmente satisfechas.
Mejoraron las condiciones habitacionales de las viviendas.
Requirió una inversión reducida para cada vivienda ( $ 1.200.-), pero necesitó una inversión importante en cuanto intención política, asistencia técnica y social, estructura solidaria.
Los montos directos de materiales aplicados son escasos, pero se dedicaron otros esfuerzos y costos indirectos.
Los beneficios directos fueron para los adultos mayores, pero el valor agregado del proyecto fue para los jóvenes que recibieron la capacitación, y además incorporaron la experiencia de la labor en contacto con otros programas sociales, el capataz, los corralones y proveedores de materiales, con su cumplimiento e incumplimiento. Las causas y las consecuencias.
Se revalorizó el barrio, generando beneficios para toda la comunidad.
§
Expectativas
insatisfechas.
El Municipio como ejecutor no cumplió adecuadamente con el rol de Ejecutor del proyecto, incurriendo en desorganización de todo tipo. No fomentó la participación de los allegados a los beneficiarios en la solución del problema.
No logró estrechar el compromiso de los vecinos, hubo exceso de demoras administrativas, falta de credibilidad del mercado expendedor de materiales para obtener la entrega de materiales en término.
No se cumplieron los plazos previstos.
A modo de conclusiones:
Superando
las limitaciones explicadas, la experiencia fue altamente positiva. Los logros
materiales no fueron los esperados en la relación tiempo – recursos humanos.
Los tiempos de cada una de las etapas decisorias fueron más prolongados de lo
previsto, pero las mejoras son reales, para los adultos mayores en sus viviendas
y para los jóvenes que tuvieron la oportunidad de integrar un emprendimiento de
crecimiento y formación personal, que favoreció su revalorización y el
reconocimiento de la identidad y pertenencia al barrio de sus mayores.
Más información sobre el tema en la Sección Cooperativismo y Autogestión y Vivienda Popular de esta WEB
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