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Actuación del Instituto Nacional de la Mujer y la Familia
I. Objetivos, metodología y estrategias
de la investigación
II. El Instituto Nacional de la
Familia y la Mujer: orígenes y desarrollo
III. Evaluación general del INFM
V. Conclusión
IV. FUNCIONAMIENTO Y ACTUACIÓN DEL INFM, NOVIEMBRE 2000–OCTUBRE
2001
A. Objetivos, líneas de acción y
acciones concretas
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Cuadro 1:
MARCO NORMATIVO |
Cometidos del INFM:
Promover, planificar, diseñar, formular, ejecutar y evaluar
las políticas nacionales relativas a la mujer.
Acuerdos internacionales:*
1) Recomendaciones para los
mecanismos nacionales:
Los mecanismos nacionales
para el avance de las mujeres son los organismos centrales
de coordinación de políticas de los Gobiernos. Su tarea
principal es prestar apoyo en la incorporación del
concepto de igualdad entre mujeres y hombres en todas las
esferas de la política y a todos los niveles de gobierno.
[PAM, párrafo 201]
Influir en cuestiones de políticas y formular y examinar
la legislación [...] realizar un análisis de las políticas
y llevar a cabo funciones de fomento, comunicación,
coordinación y seguimiento de la aplicación de dichas
políticas. [PAM, párrafo 203 b)]
Emprender actividades dirigidas a la reforma jurídica en
relación, entre otras cosas, a la familia, las condiciones
de empleo, la seguridad social, los impuestos, la igualdad
de oportunidades en la educación, las medidas de acción
positiva para promover el avance de las mujeres, y al
fomento de actitudes y de una cultura favorables a la
igualdad. Promover, también, una perspectiva de género en
las reformas de los programas y de las políticas en
materia legislativa. [PAM, párrafo 205 c)]
Promover una mayor participación de las mujeres como
agentes activas y beneficiarias en el proceso de
desarrollo [PAM, párrafo 205 d)]
2)
Recomendaciones para los gobiernos:**
Promover estrategias y
objetivos nacionales basados en la igualdad entre mujeres
y hombres a fin de eliminar los obstáculos para el
ejercicio de los derechos de las mujeres y erradicar todas
las formas de discriminación contra ellas. [PAM,
párrafo 204 c)]
* En éste y los siguientes
cuadros, por razones de espacio no se citan todas las
recomendaciones relevantes de los acuerdos internacionales.
No obstante, la selección citada busca reflejar toda la gama
de elementos a los que hacen referencia las mismas.
** Si bien estas recomendaciones están dirigidas a los
gobiernos en general, y no específicamente a los mecanismos
nacionales para el avance de la mujer, se considera que de
hecho la principal responsabilidad por su implementación
corresponde a éstos, ya que el contenido de las
recomendaciones trata de elementos que recaen claramente
dentro de las competencias señaladas para estos mecanismos.
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En los siguientes
cuadros se detallan primero los objetivos y líneas de acción del
INFM, y luego los proyectos o actividades realizados y
proyectados en el año 2001. Ya que la ex-directora no
proporcionó ningún Plan de Trabajo concreto, los objetivos
generales fijados para su gestión se tomaron tanto de sus
declaraciones anteriores, como de las hechas en la entrevista,
quedando evidente una falta de consistencia en los mismos (ver
Cuadro 2).
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Cuadro 2:
OBJETIVOS Y LÍNEAS DE ACCIÓN |
Declaraciones anteriores:
- "el control de aquellas
políticas que ya están hechas, para perfeccionarlas"
[La República de las Mujeres,
3/12/00, pág. 3]
- "vamos a hacer lo que
específicamente el Instituto determina en su función más
concreta, que es la de diseñar políticas"
[La República de las Mujeres,
3/12/00, pág. 3]
- "plan nacional de
igualdad" [La
República de las Mujeres, 3/12/00, pág. 3, y 11/3/01, pág.
8; ]
- "una gran Campaña de
sensibilización"
[Patria, 15/12/00, pág. 12]
- "lo mejor es que
nuestra gente sirva para hacer maestranza. Que hagan y
capaciten, acá y en el interior."
[La República de las Mujeres,
3/12/00, pág. 3]
- "Me interesa mucho la
mujer del interior, la mujer rural"
[La República de las Mujeres,
3/12/00, pág. 3]
Entrevista
/ materiales
- difusión y sensibilización
sobre los derechos de la mujer
- promoción de valores en la
familia
- descentralización del INFM
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Cuadro 3:
ACCIONES Y PROYECTOS CONCRETOS EN CURSO |
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Red de CIDEMF:
Objetivo:
Descentralización del trabajo del INFM; difusión de los
derechos de la mujer y la familia.
Actividades específicas:
Creación de tres nuevos CIDEMF en convenio con las
Intendencias Municipales (IM) de Artigas, Lavalleja y
Maldonado [El País,
21/01/01, pág. 5]
Población meta: Mujeres
del interior
Responsables:
Técnicas/os del INFM y personal de las IM
Fecha: Permanente
Nivel de implementación:
En curso; seguimiento permanente de CIDEMF en los IM a
través de informes bi-mensuales y visitas periódicas de
técnicas/os del INFM. |
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Convenio
marco con la Asociación Nacional de Afiliados (ANDA):
Objetivo: "Ampliar la
cobertura del Programa Centros de información sobre derechos
de la Mujer y de la Familia" (INFM Documentos)
Actividades específicas:
Establecimiento de CIDEMF en todas las dependencias de ANDA
Población meta: Mujeres
afiliadas y dependientes de afiliados de ANDA
Responsables:
Técnicas/os del INFM y voluntarios/as de ANDA
Fecha: Convenio 4 mayo
2001; permanente
Nivel de implementación:
Completado en Montevideo incluyendo capacitación (3 semanas)
para los técnicos de los centros; en curso en el Interior,
folletería distribuido, personal no capacitado. |
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Convenio
marco con Comisión Nacional de Centros CAIF:
Objetivo: "La
realización de actividades específicas en todo el territorio
nacional"; "la Comisión Nacional de Centros CAIF se
compromete a colaborar con el INFM a los efectos de lograr
una mayor difusión de los programas que éste desarrolla, así
como la individualización de grupos comprendidos dentro de
las pautas de los mismos, que aparezcan como potenciales
interesados en desarrollar actividades con el apoyo del
Instituto" (INFM Documentos)
Actividades específicas:
Establecimiento de CIDEMF en todos los Centros CAIF
[entrevista]; distribución de Banco de Alimentos [Ultimas
Noticias, 5/10/01, pág. 12]; Creación de "Escuelas para
padres y docentes" en guarderías de los Centros CAIF [La
República, 13/10/01, pág. 38]
Población meta: Mujeres
de sectores carenciados beneficiarias del programa Centros
CAIF
Responsables:
Técnicas/os del INFM y de los Centros CAIF
Fecha: Convenio 4 mayo
2001; permanente
Nivel de implementación:
En curso; plazo de 2 años para incorporación de temática
género en el trabajo de todos los Centros CAIF, incluyendo
capacitación para los técnicos de los centros; en la
entrevista la directora del INFM no pudo especificar cuántos
Centros CAIF ya habían integrado un CIDEMF |
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Convenio
marco con el Programa de Integración de Asentamientos
Irregulares:
Objetivos: "La
realización de esfuerzos conjuntos que redunden en una mejor
calidad de vida de la población residente en asentamientos
irregulares y coordinar la realización de actividades
específicas en los asentamientos a regularizar en el marco
del PIAI"; "I) El INFM se compromete a asesorar en el área
de su competencia a la Unidad de Coordinación del Programa y
a los Co-Ejecutores a los efectos de planificar, diseñar y
ejecutar acciones sociales en los asentamientos. II) El PIAI
se compromete a promover las acciones del INFM [...] para
ser consideradas en la formulación y ejecución de los
proyectos ejecutivos" (INFM Documentos)
Actividades específicas:
Banco de Alimentos (ver abajo); en la entrevista la
directora del INFM no especificó cuáles otras "acciones
sociales" se pretenden llevar a cabo en el marco de este
convenio.
Población meta: Sectores
carenciados
Responsables:
Técnicas/os del INFM y personal del PIAI
Fecha: Convenio 28
setiembre 2001; permanente
Nivel de implementación:
Convenio vigente; ninguna actividad específica realizada a
la fecha de la entrevista. |
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Publicación del "Manual Mujer":
Objetivo: Sensibilizar a
las mujeres sobre sus derechos
Actividades específicas:
Elaboración del folleto por técnicas/os del INFM; entrega
del folleto en ocasión del 8 de marzo; revisión del folleto
para segunda edición, a distribuir por las escuelas "para
llegar a las madres" (entrevista)
Población meta: Todas
las mujeres uruguayas
Responsables:
Técnicas/os del INFM
Fecha: 8 marzo 2001
Nivel de implementación:
Primera edición agotada; segunda revisada edición en
producción a la fecha de la entrevista |
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Congresos
Departamentales:
Objetivo: Originalmente
"cabildos en todo el país para que intervenga la gente y
plantee sus problemas" (El País, 29/03/01); reformulación:
"congresos con presencia de actores de cada tema [...] van a
tener la facultad de sensibilizar en género a todas las
franjas de la población" (CGE 2001, pág. 18)
Actividades específicas:
Congresos mensuales; temas a incluir embarazo adolescente,
violencia intrafamiliar (CGE 2001, págs 17-18)
Población meta: Jóvenes,
padres y madres, capacitadores
Responsables:
Técnicas/os del INFM y médicos/as locales; apoyo logístico
de las IM
Nivel de implementación:
A la fecha de la entrevista congresos sobre "Maternidad
adolescente, paternidad responsable" realizados en Lavalleja,
Colonia, Canelones y Montevideo; planificados en Durazno y
San José (entrevista) |
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PROGRAMAS DE
CAPACITACIÓN
1. A funcionarios estatales:
Actividades específicas:
Dos días de capacitación
Población meta:
Originalmente todos altos funcionarios; de hecho
funcionarios que trabajaban en proyectos del BID
Responsables: Equipo del
Programa Capacitación y Género del BID.
Fecha: 8-9 agosto 2001
Nivel de implementación:
Completado
2.
A encargados de los nuevos CIDEMF
Actividades específicas:
Capacitación para encargados de los nuevos Centros de
Información
Población meta:
Voluntarios/as de ANDA y técnicos/as de los Centros CAIF
Responsables:
Técnicas/os del INFM
Nivel de implementación:
ANDA: completado (3 semanas); Centros CAIF: en curso
3. Talleres y charlas
Objetivo: "Continuar
sensibilizando sobre dichos temas a través del INFM, como
organismo rector de las políticas a nivel de familia y de la
mujer" (INFM Documentos)
Actividades específicas:
2 jornadas de 3 horas cada una sobre: auto estima, equidad y
género, maternidad adolescente, situación de la familia
contemporánea, situación laboral, violencia doméstica,
adulto mayor
Población meta:
"Profesionales vinculados a las actividades públicas y
privadas con incidencia en las problemáticas sociales" (ibídem)
Responsables:
Técnicas/os del INFM
Nivel de implementación:
Completado; mayo – octubre 2001 |
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Proyecto
Piloto de incorporación de "Valores familiares y sociales
con una perspectiva de género"
Objetivo:
"Desarrollar en la población el conocimiento de los derechos
y los deberes del ciudadano y los valores individuales,
incorporando la perspectiva de género, que mejore las
actitudes y comportamientos de las personas y favorezca una
convivencia en Paz" (INFM Documentos)
Actividades específicas:
Programa piloto en una escuela en el Interior y dos escuelas
en Montevideo; diagnóstico de situación, revisión de textos
y programas de enseñanza, elaboración de materiales,
talleres con alumnos/as, padres y madres, y docentes
Población meta: Niños y
niñas en educación primaria, sus docentes y padres y madres
Responsables:
Técnicas/os del CODICEN
Nivel de implementación:
Presentado en enero 2001; en marzo estaba a consideración de
una comisión de ANEP; a la fecha de la entrevista el INFM no
había realizado ningún seguimiento de la situación del
proyecto |
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Convocatoria
a iglesias sobre violencia:
Objetivo:
Sensibilización sobre temas de violencia con las iglesias de
todas las denominaciones para que se integre esta
perspectiva en su trabajo con su congregación (entrevista)
Actividades específicas:
Jornadas de discusión e intercambio entre INFM y todas las
religiones en Uruguay; definición de actividades para
promover la no violencia
Población meta: los/las
fieles
Nivel de implementación:
En curso; iniciado 11 setiembre 2001 |
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Banco de
Alimentos:
Objetivo: Distribución
en barrios carenciados de alimentos donados
Actividades específicas:
Recolección y distribución de alimentos; "Crear merenderos
en asentamientos y barrios carenciados del país, gestionados
por los propios beneficiarios" (Ultimas Noticias,
05/10/01, pág. 12)
Población meta: Sectores
carenciados
Responsables: INFM,
Centros CAIF
Nivel de implementación:
Aprobado por MEC; lanzado 16 noviembre 2001 |
Acciones y Proyectos concretos
propuestos, no aprobados |
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Entrenamiento
del personal de los CIDEMF:
Objetivo: "Contribuir a
mejorar la capacidad del personal encargado de los Centros
de Información, así como entrenar a quienes se harán cargo
de los nuevos Centros" (INFM Documentos)
Actividades específicas:
Programas de actualización y entrenamiento para las personas
encargadas de los CIDEMF, incluyendo determinación de
necesidades, elaboración de programas, preparación de
materiales, realización de jornadas y talleres; Encuentro
Nacional de CIDEMF; seguimiento y evaluación permanentes
Población meta: Personal
de los CIDEMF
Responsables:
Técnicas/os del INFM y locales
Nivel de implementación:
Presentado a UNICEF y UNIFEM para financiamiento; sin
aprobar |
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Convenio
marco con el Instituto Nacional de Alimentación (INDA)
Objetivo: "Incorporar a
la Red de Centros de Información del Instituto Nacional de
la Familia y la Mujer los locales de INDA [...] para brindar
información y asesoramiento a mujeres y familias de todo el
país, posibilitando un mejor acceso a estos servicios" (INFM
Documentos)
Población meta: Mujeres
de sectores carenciados beneficiarias del INDA
Responsables:
Técnicas/os del INFM y personal de los locales de INDA
Nivel de implementación:
No obstante el hecho que esta propuesta de convenio figuraba
entre el material proporcionado por el INFM para la
preparación de la entrevista, en la entrevista la directora
declaró no tener ningún conocimiento de la propuesta, que
según ella habrá sido elaborado por uno/a de los/las
técnicos/as. |
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Tarjeta de
embarazada:
Objetivo: "Atender el
derecho de las mujeres a llevar adelante un embarazo sano y
digno" (INFM Documentos)
Actividades específicas:
Distribución de una tarjeta que permite a las beneficiarias
"comprar con descuento los artículos específicos de su
condición (artículos para bebé, ropa, alimentos, artículos
sanitarios y de higiene, elementos de recreación y artículos
de farmacia)" (ibídem)
Población meta: Mujeres
de sectores carenciados
Nivel de implementación:
Presentada al MEC; sin aprobar |
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Viviendas con
teléfono gratis para madres solteras trabajadoras:
Objetivo: Facilitar que
las madres solas que trabajan puedan "cuidar a los niños a
distancia" (entrevista)
Actividades específicas:
Instalación de teléfonos gratis en viviendas adjudicadas
prioritariamente a mujeres jefas de hogar por el MVOTMA
Población meta: Madres
solteras de sectores carenciados
Nivel de implementación:
Presentada al MVOTMA y ANTEL; sin aprobar |
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Programa
televisivo (entrevista):
Objetivo: Difundir y
sensibilizar sobre derechos de las mujeres
Actividades específicas:
Hacer una versión del programa argentino "Abogados y
Señoras" (mujeres pueden llamar con sus dudas y preguntas)
Nivel de implementación:
Propuesta presentada a Canal 5; sin aprobar |
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Concurso
"Uruguay de la mano" (entrevista):
Objetivo: Demostrar la
capacidad de las mujeres
Actividades específicas:
Hacer una competencia en todos los rubros desde ajedrez a la
elaboración de mermelada; hombres y mujeres compiten
anónimamente y jueces deciden los/las ganadores/as
Nivel de implementación:
Propuesta presentada a UNESCO; sin aprobar |
Tanto los cometidos del propio INFM como las recomendaciones de
la PAM y la PAR (ver Cuadro 1) hacen especial énfasis en el rol
del mecanismo nacional como organismo rector de las políticas
nacionales en materia de género o de la mujer. En declaraciones
un mes después de asumir el cargo aparece como un objetivo
mencionado específicamente por Trobo, con dos dimensiones, la de
evaluar las políticas en curso y la de diseñar nuevas políticas
(ver Cuadro 2).
En general, en otros países, como Chile y España, este rol se ha
plasmado en la elaboración de un Plan Nacional de Igualdad.
Podemos citar como punto de comparación el Plan Nacional de
Igualdad de Oportunidades (1997-2001) elaborado por la
Secretaría de la Mujer de Paraguay que "define los objetivos que
se deben alcanzar para lograr una creciente igualdad de
oportunidades entre hombres y mujeres, así como las acciones
concretas para alcanzarlos, y establece cuáles son los
organismos y autoridades responsables de su ejecución". Para
lograr la descentralización y la coordinación con otros
organismos estatales, en el caso paraguayo se designaron
llamados "Puntos Focales", que son "personas de contacto de
entes autárquicos, designadas por las más altas autoridades de
sus instituciones" y que reciben capacitación de parte de la
Secretaría de la Mujer para la implementación del Plan.
La elaboración de un Plan Nacional de Igualdad es un objetivo
que no sólo estuvo presente en el discurso de la jerarca del
INFM desde principios de su gestión, sino al que ella aludió en
términos que daban a entender que su concreción era inminente:
Estamos en el
umbral real de un Plan Nacional de Igualdad.
(citada en La República de las Mujeres, 11/03/01, pág. 8).
Estamos trabajando en un Plan Nacional de Igualdad entre el
hombre y la mujer para el cual ya contamos con el apoyo de siete
ministerios, Antel y el LATU.
(citada en El País, 29/03/01)
Sin embargo, a la
fecha de la entrevista la realización de este objetivo seguía en
una etapa preliminar. Según Trobo, el Plan estaba a estudio de
las/los técnicas/os del INFM, quienes estaban revisando
antecedentes de otros países, como punto de partida para la
elaboración de un Plan aplicable al contexto uruguayo. En cuanto
a sus expresiones de optimismo acerca de la concreción de este
Plan y del compromiso de otros organismos gubernamentales, éstas
referían más a la actitud de apertura hacia el tema mostrada por
los distintos Ministerios con los cuales ella había establecido
contacto, que a una participación concreta de éstos en la
elaboración del Plan o a avances reales hacia la realización de
este objetivo.
Dada la falta de un Plan Nacional, que enmarque el proceso de
definición y evaluación de las políticas de género, no es de
extrañarse que la gestión del INFM en el año 2001 estuvo lejos
de lograr un enfoque transversal e integral con respecto a la
planificación de políticas, que más bien han sido fuertemente
focalizadas y sectoriales. Casi la totalidad de las políticas
concretas propuestas o implementadas por el INFM eran dirigidas
a sectores identificados como vulnerables: jefas de hogar,
madres adolescentes, mujeres de sectores carenciados (véanse los
Congresos departamentales, la Tarjeta de Embarazada, las
Viviendas con teléfono gratis, el Banco de Alimentos, etcétera
en Cuadro 3). Además los proyectos generalmente fueron de corte
asistencialista, un enfoque que está específicamente criticado
en el PAR: "Persistencia de enfoques asistenciales que limitan
las reformas estructurales en favor de la equidad de género" (Area
II: Desarrollo económico y social con perspectiva de género,
Obstáculo b)).
Además, si tomamos la entrevista como la instancia más
actualizada relativa a las actividades del INFM, vemos que
algunos objetivos o líneas de acción originalmente definidos
—como el control de políticas o abordar la situación de la mujer
rural— no se cumplieron. En otros casos, planteos originales
amplios se transformaron en actividades bastante más limitadas.
Así, los "cabildos" que en marzo se planteó realizar en todo el
país "para que intervenga la gente y plantee sus problemas" (El
País, 29/03/01), terminaron siendo congresos que tampoco
llegaron a tener la amplitud temática ni la regularidad que se
especificó en el informe presentado por la ex-directora a la CGE
en junio —trataron solamente el tema de la maternidad
adolescente y se celebraron cuatro congresos en seis meses (ver
Cuadro 3). Tampoco la estrategia de descentralización priorizada
por Trobo (ver Cuadro 2) refiere a la designación de "puntos
focales", como en el caso paraguayo, sino a la expansión de la
red de CIDEMF, descentralizándose así solamente un aspecto del
trabajo del INFM, el de difusión de información sobre los
derechos de las mujeres.
Asimismo, en su discurso la directora del INFM describe la
campaña de sensibilización sobre los derechos de las mujeres
como "dirigida a todas las capas de la sociedad", con el
objetivo de que "la sociedad entera los respete" (Patria,
15/12/00, pág. 12), y en particular "enfocada a ambos géneros"
(El País, 21/01/01, pág. 5). Pero en la práctica, las acciones
emprendidas a la fecha de la entrevista —la publicación de un
material titulado "Manual Mujer" y la expansión de los Centros
de Información— eran claramente dirigidas a las mujeres y
todavía no se había concretado ninguna campaña en los medios de
comunicación. En el caso de la expansión de la red de CIDEMF en
los Centros CAIF y los filiales de ANDA, la población atendida
es acotada por la naturaleza de las propias organizaciones
contrapartes de los convenios; aunque las dos fueron elegidas
por su gran extensión —hay 206 Centros CAIF y 23 CIDEMF en
dependencias de ANDA, la cual tiene 86.500 afiliados (no todas
mujeres)— no son Centros de Información abiertas a todas las
mujeres.
A pesar de declarar a la prensa en varias ocasiones que su
gestión priorizaría el tema de la violencia doméstica (El País,
21/01/01, pág. 5; El País, 29/03/01), y de figurar
específicamente la temática entre los cometidos del INFM, el 23
de enero de 2001 Trobo cerró el CEPAVVD. Esta decisión no se
consultó con los técnicos, sino que se basó en su propia
evaluación de la efectividad del espacio (CGE, pág. 9). Además,
el enfoque que adoptó el INFM bajo la dirección de Trobo en el
tratamiento de la temática demostró un desconocimiento de las
raíces estructurales de la violencia intrafamiliar en las
desigualdades de género, subsumiéndola en la violencia en
general (ver la convocatoria a las iglesias en Cuadro 3), y
proporcionando un análisis y soluciones simplistas: "la mujer
que tiene derechos no se deja golpear" (entrevista); en el
"Manual Mujer" se recomienda que las mujeres "griten fuerte"
cuando están siendo golpeadas; se propone que "a los niños se
les debe enseñar desde la guardería a respetar a sus
compañeritas para que cuando crezcan mantengan ese respeto hacia
las mujeres" (citada en El País, 29/03/01).
Finalmente, en la entrevista Trobo identificó dos obstáculos a
la concreción de los objetivos fijados. En primer lugar, la
falta de recursos humanos y económicos. En segundo lugar, lo que
describió como una campaña de desprestigio dirigida contra su
persona de parte de las legisladoras integrantes de la CGE y
varias organizaciones de mujeres, como resultado de la cual
había quedado "parado" su trabajo al restarle credibilidad a
ella personalmente y al INFM como institución ante la ciudadanía
y ante los otros actores estatales.
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