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Actuación del Instituto Nacional de la Mujer y la Familia
I. Objetivos, metodología y estrategias
de la investigación
II. El Instituto Nacional de la
Familia y la Mujer: orígenes y desarrollo
III. Evaluación general del INFM
V. Conclusión
IV. FUNCIONAMIENTO Y ACTUACIÓN DEL INFM, NOVIEMBRE 2000–OCTUBRE
2001
B. Recursos humanos y económicos
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Cuadro 4:
MARCO NORMATIVO |
Acuerdos internacionales –
recomendaciones para los mecanismos nacionales:
suficientes recursos a nivel presupuestario y de personal
profesional capacitado [PAM, párrafo 201 c)] |
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Asignar a los mecanismos
nacionales los recursos humanos y financieros necesarios,
incluso mediante el estudio de nuevos sistemas de
financiación [B+5, párrafo 76 c)] |
Recursos humanos
Como observamos más
arriba, el cargo de Dirección del INFM no aparece en el
organigrama del MEC. Durante esta administración, el INFM quedó
acéfalo desde la asunción del nuevo gobierno el 1º de marzo de
2000 hasta el 26 de octubre del mismo año, como consecuencia
—según el propio Ministro de Educación y Cultura— de "la
cantidad de vericuetos legales y administrativos que [tuvo] que
hacer para poder contratar a una Directora" (CGE 2001: 4). En el
momento de realizar esta investigación la directora del INFM era
Raquel Trobo Viera, una funcionaria presupuestada en comisión de
ANCAP, en cuyo curriculum no consta ningún cargo público previo
de responsabilidad por políticas de género, ni ninguna actividad
en la materia en el sector privado (La República de las Mujeres,
29/10/00, pág. 5). Desde febrero de 2001 su gestión y su
idoneidad como directora recibieron fuertes cuestionamientos de
parte tanto de integrantes de la CGE como de la CNS y la Red
Uruguaya de Organizaciones Contra la Violencia Doméstica y
Sexual (RUVDS), con el resultado que Trobo fue cesada en su
cargo por el Ministro de Educación y Cultura a mediados de
diciembre de 2001.
Durante la gestión de Trobo una persona nueva se incorporó al
personal del Instituto, y la directora constató que por
restricciones impuestas como parte de la política de reducción
del estado, no podía contratar a otras/os profesionales. Como
consecuencia, afirmó Trobo, el INFM no podía satisfacer las
demandas, sobre todo de capacitación, provenientes de actores
gubernamentales y no gubernamentales, en particular del interior
del país. Actualmente el INFM cuenta con veintitrés
funcionarias/os, de las/los cuales quince son presupuestadas/os,
y doce corresponden a la categoría profesional (2 asistentes
sociales, 3 psicólogas, 1 psicólogo, 4 abogadas, 1 escribana
pública, 1 ingeniera agrónoma) y dos a la categoría técnica (1
orientadora familiar y 1 psicóloga humanista) (INFM Documentos).
En relación con los requisitos mínimos que se le exige al
personal profesional o técnico del INFM con respecto a su
formación en género, la directora, por un lado, explicó que al
no poder ella tomar a gente nueva, no es un tema que se ha
considerado, y por otro, no sabía cuál fue el criterio de
selección para el caso del personal contratado antes de que ella
asumiera como directora.
Recursos económicos
Según Trobo, la
capacidad de respuesta del INFM también se ve limitada por los
pocos recursos económicos de los que dispone, y las dificultades
por ejecutar los que sí tiene. En la entrevista la directora
dijo que la última información que ella había recibido sobre los
fondos disponibles de la partida presupuestal del Instituto
correspondía a fines del mes de mayo, fecha en que quedaba sin
asignar aproximadamente el equivalente a cincuenta mil dólares.
Los recursos ya ejecutados para el año 2001 correspondían a
salarios, gastos de oficina, viáticos y transporte.
La falta de autonomía del Instituto para disponer de sus
recursos presupuestales ha dado lugar a que no se aprueben
fondos para cubrir ciertos gastos y acciones propuestas por la
directora desde que asumió. Trobo dio dos ejemplos al respecto:
la no autorización de los gastos de transporte y viático para su
participación en la XXXIII Reunión de la Mesa Directiva de la
Conferencia Regional sobre la Mujer de América Latina y el
Caribe de CEPAL, y en la IV y V Reunión Especializada de la
Mujer del MERCOSUR (ver sección E abajo), y la negación de
fondos para producir la "Tarjeta de embarazada" (ver Cuadro 3).
La directora no pudo decir quién es directamente responsable de
las decisiones correspondientes a la asignación de los recursos
presupuestales del INFM y afirmó que no existen mecanismos de
apelación contra estas decisiones.
Para el año 2001 el INFM no recibió financiación externa
ninguna. Después de asumir, Trobo presentó un proyecto pidiendo
apoyo económico para la capacitación del personal de los CIDEMF
a UNICEF (que había financiado esta actividad en años
anteriores) y a UNIFEM, pero ya se habían vencido los plazos
para la asignación de fondos para el año 2001. El proyecto queda
a la consideración de estos organismos para el año 2002.
En el año 2001 no se buscaron fuentes alternativas de
financiamiento para el trabajo del INFM. Con referencia a la
implementación de un futuro Plan Nacional de Igualdad, Trobo
indicó que sería importante que los Ministerios le destinaran
parte de su partida presupuestal.
C. Relaciones interinstitucionales a nivel del gobierno nacional
Vemos en Cuadro 5
que los cometidos del INFM relativos a sus relaciones con otros
organismos estatales corresponden estrechamente con las
recomendaciones contenidas en los acuerdos internacionales.
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Cuadro 5:
MARCO NORMATIVO |
Cometidos del
INFM:
- Coordinar y coejecutar con
los organismos estatales [las] políticas [nacionales
relativas a la mujer], a través de la articulación de
acciones y de la capacitación de los recursos humanos
[...];
- Asesorar a los organismos
estatales, sobre los temas de la mujer y la familia, tanto
a nivel nacional como departamental
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Acuerdos
internacionales – recomendaciones para los mecanismos
nacionales: |
- Facilitar la formulación y
aplicación de políticas gubernamentales sobre la igualdad
entre mujeres y hombres, elaborando estrategias y
metodologías adecuadas y promoviendo la coordinación y la
cooperación dentro del gobierno central, a fin de
conseguir que se incorpore la perspectiva de género en
todos los procesos de formulación de políticas. [PAM,
párrafo 205 a)]
- Promover la participación
de las instituciones gubernamentales de la mujer en la
creación, discusión, formulación y modificación de los
proyectos de ley, para asegurar que se tomen en cuenta los
intereses y las necesidades de las mujeres. [PAR,
Acción estratégica II.1.c]
- Estimular la creación,
dentro del poder legislativo, de comisiones dedicadas a
los derechos de las mujeres, con la participación de
mujeres y hombres, y promover su coordinación con las
instituciones gubernamentales de la mujer. [PAR, Acción
estratégica IV.1.b]
- Proporcionar formación y
servicios de asesoramiento a los organismos
gubernamentales a fin de que tengan en cuenta una
perspectiva de género en sus políticas y programas.
[PAM, párrafo 205 f)]
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Acuerdos
internacionales – recomendaciones para los gobiernos: |
- Establecer procedimientos
que permitan al mecanismo tener acceso de primera mano,
amplia información sobre las políticas gubernamentales en
todas sus áreas de trabajo, y utilizarla en el proceso de
formulación y examen de estas políticas dentro del
gobierno. [PAM, párrafo 203 d)]
- Velar por que, antes de
adoptar decisiones políticas, se realice un análisis de
sus repercusiones sobre mujeres y hombres,
respectivamente. [PAM, párrafo 204 a)]
- Revisar periódicamente las
políticas, los programas y los proyectos nacionales, así
como su ejecución, evaluando la repercusión de las
políticas de empleo e ingresos a fin de garantizar que las
mujeres sean beneficiarias directas de dichas políticas, y
que toda su contribución al desarrollo, tanto remunerada
como no remunerada, se tenga en cuenta en las políticas y
la planificación económicas. [PAM, párrafo 204 b)]
- Encomendar a todos los
ministerios el mandato de revisar sus políticas y
programas, desde un punto de vista de género y teniendo en
cuenta la Plataforma para la Acción; confiar la
responsabilidad de ese mandato al más alto nivel posible y
establecer y/o reforzar una estructura de coordinación
interministerial que lleve a cabo ese mandato, que
supervise los progresos y que mantenga el enlace con los
mecanismos pertinentes. [PAM, párrafo 204 e)]
- Trabajar con los miembros
de los órganos legislativos, según proceda, a fin de
promover la introducción de una perspectiva de género en
todas las legislaciones y políticas. [PAM, párrafo 204
d)]
- Sensibilizar y capacitar
sobre la perspectiva de género a quienes se encargan de
formular y ejecutar planes y políticas, con el fin de
equiparar las oportunidades de acceso y participación de
mujeres y hombres en los procesos de desarrollo de los
países y la equitativa distribución de sus beneficios.
[PAR, Acción estratégica I.a]
- Capacitar sistemáticamente
a quienes estén a cargo del diseño, aplicación y
coordinación de políticas públicas respecto de la
elaboración y análisis de variables e indicadores de
género, con miras a que los diagnósticos, el seguimiento,
la sistematización y la evaluación se realicen con enfoque
de género, y se logre al mismo tiempo un alto nivel de
preparación técnica. [PAR, Acción estratégica II.1.b]
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Las recomendaciones
abarcan tres áreas específicas de acción: primero, una actividad
coordinadora, propositiva y evaluativa con respecto a las
políticas públicas; segundo, coordinación con actores del ámbito
legislativo para la promoción de una perspectiva de género en la
legislación; y tercero, el proporcionar servicios de formación y
asesoramiento a otros organismos estatales.
Relaciones con
otras dependencias del Poder Ejecutivo
El contacto con
otras dependencias del gobierno —"tender líneas con otros
ministerios" (citada en La República de las Mujeres, 3/12/00,
pág. 3)— fue una actividad específica planificada por la
directora del INFM hacia principios de su gestión. En sus
declaraciones el 8 de marzo de 2001 Trobo se explayó sobre la
naturaleza de ese contacto, enumerando una serie de medidas para
mejorar la condición social de las mujeres, en curso, aprobadas
o a consideración de varios Ministerios, que según ella se
habían desarrollado "trabajando en estrecha unión" (ibídem) con
el INFM (ver Cuadro 6).
Cuadro 6:
Políticas dirigidas hacia la mujer, citadas por Trobo el 8
de marzo de 2001 |
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Ministerio de
Salud Pública (MSP) |
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Lanzamiento del Programa de
Salud Reproductiva en la Administración de Servicios de
Salud del Estado |
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Ministerio
del Interior |
- Creación de Comisarías de
la Mujer en todos los departamentos del país, con
capacitación de personal policial
- Homenaje a la directora
nacional de Prevención del Delito
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Ministerio
de Industria, Energía y Minería |
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Distinción a la mujer
empresaria, rural, artesana |
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Ministerio de
Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP) |
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Programa Familia Rural, a través
de la Comisión Honoraria para la Mujer Rural |
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Ministerio
de Trabajo y Seguridad Social (MTSS) |
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Programa de promoción de
igualdad de oportunidades en el empleo |
|
Ministerio
de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA) |
Entrega de una vivienda en
Minas, alhajada y con teléfono sin costo.
Tiene a estudio un proyecto de adjudicación de viviendas. |
Fuentes: Patria,
09/03/01, pág. 13; La República de las Mujeres, 11/03/01, pág.
8.
Estas declaraciones
merecen por lo menos tres observaciones. Primero, hay algunas
acciones que directamente no son "políticas públicas" —el caso
de los homenajes realizados por los Ministerios del Interior y
de Industria, Energía y Minería, y la entrega de la vivienda en
Minas por el MVOTMA. Segundo, a pesar de las afirmaciones de
Trobo que estas acciones ministeriales eran el resultado de un
trabajo "en estrecha unión" con los organismos gubernamentales
nombrados, de hecho el INFM no estuvo involucrado en la
definición y elaboración de las mismas, sino que eran
iniciativas propias de los ministerios. Varias de las medidas
citadas tampoco eran nuevas: la Comisión Honoraria para la Mujer
Rural existe en el MGAP desde 1996; en el MTSS existe una
Comisión Tripartita que vela por la Igualdad de Oportunidades en
el Empleo desde marzo de 1997, en la cual el INFM participa,
pero que se instaló por presión de la Comisión de Mujeres del
Plenario Intersindical de Trabajadores-Convención Nacional de
Trabajadores (PIT-CNT, central sindical única), y con el apoyo
de la Organización Internacional del Trabajo (OIT); la primera
Comisaría de la Mujer fue creada en Montevideo en 1988 y para
1998 ya existían en cinco departamentos del interior, como parte
de la política del Ministerio del Interior de prevención y
atención a las víctimas de violencia doméstica. Tercero, a la
fecha de la entrevista Trobo admitió no haber tenido ningún
contacto posterior con los ministerios para realizar un
seguimiento de las acciones citadas.
Una relación interinstitucional que interesa en particular es la
entre el INFM y el Instituto Nacional de Estadística (INE), dada
la importancia otorgada en todos los documentos internacionales
suscritos por el gobierno uruguayo a la producción de datos
estadísticos desagregados por sexo (ver PAM, Objetivo
estratégico H.3; PAR, Acción estratégica II.3.o; Lima, párrafo
x); B+5, párrafo 77 a) y 92 a)). Al respecto, se informó que el
INFM había consultado al INE por la posibilidad de incorporar la
dimensión de género en los indicadores de las encuestas de
hogares, pero al tener ese servicio un costo de 3.500 dólares,
no fue posible para el INFM solventar el gasto (INFM
Documentos).
En cuanto a la falta de canales o mecanismos formales y
permanentes de contacto con ministerios y otras dependencias
gubernamentales, Trobo dijo en la entrevista que consideraba que
no era un problema ya que ella personalmente tenía un "trato
fluído y rápido" con éstos. También afirmó que el INFM no tiene
suficiente personal para que participe en todas las instancias a
nivel ministerial destinadas a promover la equidad de género,
como por ejemplo, la Comisión Honoraria de la Mujer Rural del
MGAP, y que por lo tanto, en su gestión se había priorizado la
participación en la Comisión Tripartita del MTSS.
Relaciones con actores legislativos
Desde principios de la actual legislatura funciona en el
parlamento uruguayo una llamada "bancada femenina", instancia de
coordinación transversal integrada por legisladoras de todos los
lemas con representación parlamentaria. El 8 de marzo de 2000 la
"bancada femenina" presentó una serie de iniciativas
legislativas y propuso la creación de la Comision Especial de
Género y Equidad (CGE). Desde su instalación en julio de 2000,
la CGE ha promovido varios proyectos de ley en pos de los
derechos de las mujeres y ha coordinado con diversos organismos
estatales y organizaciones sociales para tratar distintos temas
de género. Se destaca la promulgación en agosto de 2001 de una
ley que consagra el derecho de las mujeres a estar acompañadas
durante el trabajo de parto y nacimiento, de autoría de la
senadora Mónica Xavier del Encuentro Progresista-Frente Amplio.
Asismismo, la sanción en la Cámara de Representantes del
largamente postergado proyecto sobre la prevención y detección
de violencia doméstica y asistencia a sus víctimas en octubre
del mismo año. Además de recibir a delegaciones de distintas
organizaciones ciudadanas de mujeres (mujeres rurales, negras,
la CNS, organizaciones especialistas en violencia doméstica), la
CGE, a instancias del Ministro de Educación y Cultura, se
entrevistó con las autoridades de la enseñanza pública, lo que a
nivel de la Universidad de la República resultó en la
conformación de una Red Temática de Género, integrada por
docentes y equipos de investigación en la materia de todas las
facultades.
A pesar de esta importante acumulación de acciones en materia de
género dentro del ámbito legislativo, Trobo no tomó la
iniciativa al asumir la Dirección del INFM de ponerse en
contacto con la CGE para explorar posibles áreas de trabajo en
común. Como se mencionó más arriba, después de la entrevista que
la Comisión pidió con la ex-directora —que fue postergada en
varias ocasiones— seis de los siete miembros de la CGE
expresaron sus reservaciones al Ministro de Educación y Cultura
acerca de la idoneidad de Trobo para el cargo, lo que llevó a
que a la fecha de la entrevista "no exist[ía] relacionamiento
alguno" entre las dos partes (INFM Documento).
Servicios de formación y asesoramiento
Durante la gestión de Trobo desde el INFM no se ha elaborado un
programa sistemático de capacitación o formación en género para
funcionarios del estado, aunque, como vimos en Cuadro 3, una de
las actividades concretas realizadas fue la contratación del
equipo de capacitadores en género del Banco Interamericano de
Desarrollo (BID). Aunque Trobo pidió a los jerarcas
ministeriales que mandaran a todos sus altos funcionarios,
resultó que asistieron solamente los que estaban trabajando en
proyectos financiados por el BID. Esta experiencia pone de
manifiesto el poco peso político que tiene el Instituto y el
poco compromiso con la temática de género demostrado por los
actores estatales. También es de notar que no se consideró
averiguar los posibles recursos nacionales que existen en
materia de capacitación en género.
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