Gobiernos
locales, descentralización y participación ciudadana en Montevideo
Seminario 10 años de
descentralización: un debate necesario
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La
descentralización del Gobierno Departamental de Montevideo se inició en 1990.
Por ella se dividió en 18 zonas el territorio del Departamento de Montevideo
donde se instalaron los Centros Comunales Zonales (CCZ) como unidades político-administrativas
desconcentradas del gobierno municipal. Dentro de cada CCZ se crearon organismos
de participación y representación política que, junto al Departamento de
Descentralización de la IMM forman lo que llamaremos "sistema
descentralizado".
Esta
reforma “de hecho” del Estado que llevó adelante el Gobierno de Montevideo
implicó transformaciones de envergadura entre las cuales ocupa el lugar central
la política de descentralización. Esta incluyó la reforma de todo su aparato
administrativo para crear el Departamento de Descentralización que es paralelo
a los Departamentos administrativos internos, de obras y servicios, de cultura y
de algunas políticas sectoriales.
La
participación de la ciudadanía se lleva a cabo a través del Departamento de
Descentralización y entre las experiencias más relevantes podemos citar la
realización de Foros Ciudadanos (1992 y 1996) en donde los concejales vecinales así como representantes de las organizaciones sociales y
vecinos individuales hicieron una evaluación conjunta del proceso de
descentralización y de las políticas descentralizadas. Es necesario llamar la
atención sobre el hecho de que “la política de descentralización”, el
diseño del sistema descentralizado, tuvo mucho mayor peso que el de “las políticas
descentralizadas” a la hora de su evaluación en estos Foros[1].
También se llevaron adelante actividades como la Asamblea General de la Cultura
o jornadas y encuentros organizados por comisiones o divisiones dentro del Dpto.
de Descentralización que atendían temas particulares (mujer, juventud, salud,
etc.).
Por
otro lado, el Intendente junto a su gabinete se reúne por lo menos una vez al año
con los concejales vecinales y ediles locales de todos los CCZ recogiendo
balances, iniciativas, demandas y quejas.
Las
políticas descentralizadas son las políticas sociales referidas a la mujer, a
los jóvenes, y a la salud, así como las políticas de promoción social y una
serie de servicios desconcentrados. Pero
a través del sistema descentralizado se ha impulsado la participación, no sólo
en estas políticas, sino en el diseño del Presupuesto Quinquenal (presupuesto
municipal), en el Plan de Ordenamiento Territorial y en los Planes Estratégicos.
Diagnóstico
general del sistema descentralizado
Buscando
el entramado de redes informales que se tejen sobre el formato institucional
estudiamos el “sistema
descentralizado” que incluye el Departamento a nivel central de la IMM y los
18 CCZ con sus órganos administrativos, políticos y sociales.
Más allá de esto incluimos a los actores político-territoriales que
son los actores socio-territoriales imbricados en el gobierno zonal y, por
tanto, cumplen la función de articulación con la sociedad local y participan
en el diseño e implementación de las políticas públicas e, incluso, en el
propio diseño del formato institucional.
Así,
hemos detectado, dentro del “sistema descentralizado”, una serie de
problemas que podemos agrupar en distintos niveles.
1.Relaciones
IMM-CCZ. Dentro del sistema descentralizado las relaciones del aparato
central (Depto. de Descentralización)
y el aparato descentralizado (CCZs) presenta algunas dificultades características
de la tensión entre los principios de centralización y descentralización a lo
interno del sistema como lo constatan los propios actores implicados.
2.Relaciones
CCZ-sociedad. A nivel de los CCZ se puede detectar una tendencia al
encerramiento en las demandas zonales perdiendo las perspectivas globales de la
ciudad y la necesaria priorización de las demandas y necesidades. Si bien se ha
avanzado ampliamente en la corrección de estas tendencias por parte de los
sectores más participativos de la comunidad local se pueden detectar, en la
base social, la permanencia de esta tendencia particularista o fragmentada de
las necesidades y las demandas.
3.Relaciones
CCZ-agencias estatales: nuevo rol de los Concejos Vecinales. Además de las
complejidades internas al sistema
descentralizado se ha podido detectar una problemática que lo afecta no sólo
en su funcionamiento sino que redefine su rol y su vinculación con la sociedad
local y en ésta nos detendremos.
Los
CCZ van asumiendo una nueva función,
específicamente de los Concejos Vecinales, transformándose en un centro de
referencia de la comunidad local -sobre todo los que tienen un alto nivel de NBI
o de bajos ingresos- en cuanto a la presentación de denuncias, demandas e
iniciativas sobre varios servicios, medio ambiente, seguridad pública, fomento cultural, desarrollo local,
empleo, políticas sociales (salud,
infancia, mujer, etc.) y obras e infraestructura. Esta nueva función surge como efecto de la consolidación y
legitimación de los Centros Comunales Zonales ante la sociedad local[2]
y de la división político-territorial de las agencias del Estado Nacional y
Departamental. Esto no es menor ya que presenta problemas nuevos a la gestión
que se relacionan con la producción de políticas municipales.
El
problema es que estas demandas no siempre pueden ser satisfechas por el Gobierno
Departamental ya que exceden sus competencias e implican áreas de interferencia
con otras agencias estatales y con el Gobierno Nacional[3].
Ante este tipo de problemas -y dada la aún competitiva relación entre el
Gobierno de Montevideo y el Gobierno Nacional así como los límites jurídicos
y fiscales- la IMM ha desarrollado una serie de políticas sociales dando lugar
a la “atención primaria” de los problemas planteados y los CCZ,
fundamentalmente los Concejos Vecinales, se
han transformados en canalizadores de demandas e iniciativas hacia otras
agencias estatales. Algunas de estas agencias han realizado convenios o dan
cabida a las iniciativas provenientes de los CCZ lo que le otorga una
legitimidad no sólo frente a la comunidad local sino frente al Estado en su
conjunto.
Por
último, los CCZ son reconocidos cada vez más por el sistema político
(partidos[4],
ediles departamentales e Intendentes) como instancias estatales que incrementan
la eficiencia en la gestión. Aunque los representantes de estas agencias no lo
admitan los convenios realizados por ellos lo demuestran, pero este es un
proceso incipiente.
[1]
En
ellos se vertieron críticas de fundamental importancia como: la falta de
relacionamiento fluido entre las autoridades centrales del Dpto. de
Descentralización y los Centros Comunales Zonales (CCZ); las dificultades
en el relacionamiento con la sociedad local por parte de los concejales
vecinales que deben abocarse a tareas internas del CCZ; así como la falta
de compromiso y capacitación de los funcionarios municipales.
[2]
En un contexto donde el territorio metropolitano y cada una de sus zonas son
espacios de gestión compartidos: un territorio donde intervienen diversas
agencias estatales no sólo territoriales sino sectoriales; y que
corresponden a gobiernos a nivel nacional, departamental y local.
[3]
Este proceso se enmarca dentro del
proceso de “territorialización de las políticas públicas” e implica
una “municipalización” de éstas que es un rasgo en común con el resto
de los Gobiernos Departamentales del país y que ya vimos que también se dá
a nivel internacional.
[4]
El partido colorado presentó por
primera vez una candidato al Concejo Vecinal del Centro.
INDICE
Descripción y análisis del caso de estudio
El sistema descentralizado: democracia, legitimidad y actores
Algunas conclusiones primarias sobre la creciente y relativa participación electoral
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10 años de descentralización:
un debate necesario
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