Gobiernos locales, descentralización y participación ciudadana en Montevideo
Seminario 10 años de descentralización: un debate necesario

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Estracto No. 2 de Artículo
REVISTA POLITICA Y GESTION N. 2
Universidad San Martin, Buenos Aires, 2001

LA DESCENTRALIZACION PARTICIPATIVA DE MONTEVIDEO:
10 AÑOS DE GESTION INNOVADORA

por Alicia Veneziano
Instituto de Ciencia Politica, Facultad de Ciencias Sociales,
Universidad de la República/Uruguay

La evolución del sistema descentralizado

     El diseño y la implementación del sistema descentralizado de la IMM ha pasado por diversas etapas que se relacionan con el aprendizaje por la izquierda de la gestión gubernativa y con el bloqueo desde el sistema político que se hizo al proceso de descentralización. Resumiendo brevemente podemos decir que este proceso pasa por cuatro etapas claramente marcadas, cuyas tres primeras marcan significativamente la cuarta:

1.         La génesis del diseño (1989-90) se da en el año anterior a la asunción del Frente Amplio al gobierno de Montevideo cuando se discute, al interior de esta coalición, la conformación de los órganos descentralizados del gobierno de Montevideo. Es una etapa de negociaciones intrapartidarias que se ve afectado por la escisión del PGP (Partido por el Gobierno del Pueblo) que representaba su sector más moderado. Se planteaba, por un lado, la creación de organismos zonales con tres polos donde las Juntas Locales (con integración político-partidaria) eran centrales junto a las Asambleas Deliberantes (equivalentes a los Concejos Vecinales actuales) y al delegado del Intendente.; por otro, se  proponía el diseño de Centros Comunales sin las Juntas Locales.

     Desde ese momento ya se podían percibir las diferencias en cuanto al rol a cumplir por los partidos y a su visión de democracia donde se discutía sobre “democracia participativa” y “democracia representativa” como términos casi opuestos. Esta discusión, después del triunfo del Frente Amplio en el 89, se ve saldada a favor de la segunda posición no sólo por el retiro del PGP sino por las características del liderazgo del primer Intendente -Tabaré Vázquez -(Veneziano, 1993 y 1995).

2.         El voluntarismo político de la izquierda y el bloqueo del sistema político (1990). Es así como se redacta el primer decreto de descentralización por el que se crean 18 Zonas con delegados del Intendente y Asambleas Deliberantes como órgano de participación vecinal. El decreto fue una de las primeras medidas tomadas por el Intendente en virtud de la centralidad que tuvo el tema de la descentralización en su discurso pre-electoral.

       Sin embargo, además de la confluencia con los sectores “radicales” del Frente Amplio con el estilo de liderazgo del Intendente, podemos decir que esta decisión también se debe a un mal diagnóstico del tejido social de base necesario para implementar este tipo de políticas. La izquierda pensaba que al abrir canales de participación dentro del Estado los “vecinos” iban a participar activa y espontáneamente sin percibir que en Uruguay no hay tradición de organizaciones sociales territoriales sino más bien sectoriales[1].

       Este voluntarismo fue tanto de parte del gobierno como de la base frenteamplista que salieron de los Comités de Base del FA o de la Central Sindical a las diferentes Zonas como si la militancia político-partidaria o sectorial fuese lo mismo que la acción social territorial. No se percibió, por último, que la identidad de los montevideanos no pasaba por la de “vecino” sino por la de “ciudadano-votante” o “militante” partidario o sindical en el caso de la izquierda. Tampoco se tuvo en cuenta que esta reconversión implica una transformación cultural de envergadura que requiere experiencia en el trabajo territorial por largo tiempo ya que significa nada menos que cambiar lógicas de acción colectivas.

     En este período la “cohabitación” (Moreira y Veneziano,1990)  entre el gobierno nacional en manos del Partido Nacional y el gobierno departamental de Montevideo en manos de la izquierda presentó altos niveles de conflictividad y de bloqueos de parte del primero (Moreira y Veneziano, 1990). A su vez, desde el sistema partidario, se intentaba bloquear y desprestigiar todas las iniciativas de la Intendencia de Montevideo. La política más bloqueada era justamente la de descentralización, no sólo porque omitía a los actores partidarios en un sistema político con un altísimo grado de partidocentrismo como el uruguayo, sino porque implicaba un cambio radical en las formas de relacionamiento con la sociedad y atentaba contra las redes clientelísticas que relacionaban a los partidos tradicionales con su base social.

3.         Aprendizaje pluralista de la izquierda (1990-93). Es así como se llega a la impugnación constitucional del decreto de descentralización por parte de los partidos tradicionales. Mientras esta impugnación se procesa (90-93) legalmente la IMM intenta consolidar los CCZ en su relación con la sociedad local denominándose coordinador el cargo antes denominado como delegado y manteniéndose en este cargo a las mismas personas. Por otro lado, se comienzan las negociaciones con el sistema político y se llega a la creación de la Comisión Mixta de Descentralización (1991) integrada por representantes de la IMM, de la Junta Departamental de Montevideo[2], y constitucionalistas expertos en el tema. Se inicia un largo proceso de negociación interpartidaria que culmina con el diseño actual del sistema descentralizado en 1993 (Veneziano, A.1995)[3]. De alguna manera en este diseño original se pauta la futura inversión del triángulo, a la que haremos referencia, ya que se otorgan facultades decisorias a las Juntas Locales y consultivas, de iniciativa y control los Concejos Vecinales aunque a ambos organismos se les presenta al mismo nivel de importancia.

 4.  La implementación del sistema descentralizado comienza con los decretos de creación de las Juntas Locales y de los Concejos Vecinales llegando al modelo de tres polos (social, institucional y político) que existe formalmente en la actualidad. Se crea la figura del secretario de la Junta Local que, en la gran mayoría de los casos, es la misma persona que ocupaba el cargo de delegado y luego de coordinador. Esta persona juega un papel fundamental en la etapa fundacional del sistema como articulador con la sociedad y en la implementación del mismo sistema como articulador de los tres polos y como nexo de los CCZ y la IMM.  A la asunción del gobierno de Montevideo por parte del Arq. Mariano Arana en 1995 comienza la segunda administración de la izquierda en Montevideo sin que cambie substantivamente el diseño implementado del sistema descentralizado. Se realizan, desde 1993 a la fecha, tres elecciones de Concejos Vecinales (93-95-98) y se realiza Montevideo en Foro II (1996) cuyo el tema central sigue siendo el del diseño del sistema descentralizado produciéndose las primeras evaluaciones del proceso descentralizador por parte de los actores implicados. Es interesante ver la evolución de los sectores más participativos que, a lo largo de estos diez años, se han reciclado, dentro de sus posibilidades, de militantes partidarios a socio-territoriales.

     Es en esta última etapa es cuando se produce la inversión del triángulo de tres polos en el proceso de implementación del sistema descentralizado.

     El sistema descentralizado de la IMM ha necesitado un largo proceso de rediseño, a partir de una visión voluntarista de la izquierda, pero esto constituye una de sus principales riquezas de la descentralización de Montevideo ya que la participación no se dio solamente en el diseño e implementación de las políticas públicas descentralizadas sino en el propio diseño o formato institucional, en “la política de descentralización”, como decíamos anteriormente.