Gobiernos
locales, descentralización y participación ciudadana en Montevideo
Seminario 10 años de
descentralización: un debate necesario
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a) El sistema diseñado
Si
atendemos al diseño del sistema -finalmente acordado en la Comisión Mixta e implementado en 1993-
dentro de cada CCZ podemos distinguir tres ámbitos que corresponden a objetivos
diferentes y supuestamente complementarios
1.
Por un lado, mediante el polo institucional de los Centros Comunales
Zonales se desconcentraría el aparato político-administrativo de
gobierno, transfiriendo algunos servicios, políticas sociales y trámites
municipales. Este sería el aparato político-administrativo de la IMM en la
zona, encarnado en el Director y el personal administrativo, y tendría como objetivo
el acercamiento entre la administración y los habitantes como usuarios de
servicios. Representaría al gobierno municipal en la zona como centro de
imputabilidad ante la ciudadanía local.
2.
Por otro, se crearon los Concejos Vecinales en los que se contempla la
participación "estrictamente directa de los vecinos" mediante la
elección uninominal de candidatos propuestos por los ciudadanos u
organizaciones sociales de la zona. El objetivo
que inspira este ámbito de participación, definido como "polo
social", es dar cabida a los representantes de las organizaciones
sociales de la zona o a los vecinos distinguidos por su labor hacia la comunidad
local.
3.
Por último, se crearon las Juntas Locales o Comisiones Especiales Delegadas que
tienen una integración político partidista y son designadas por el Intendente[1].
El objetivo de este "polo
político" era acercar el representante al representado, el político
al ciudadano[2].
Haciendo
una análisis del diseño del sistema descentralizado podemos observar que sus
distintos “polos” buscaban
diversos tipos de legitimidad
y apelaban a formas de democracia diferentes:
1-
En el polo institucional la legitimidad está basada en la eficiencia en
la prestación de servicios y en la implementación de las políticas
municipales, por tanto es una legitimidad
por resultados.
2-
A través del polo social se buscaría
dar legitimidad por procedimientos al
sistema basada en la participación directa de los actores sociales y en la
representación de los intereses en los organismos descentralizados. Aquí el
tipo de democracia sería participativa.
3-
La legitimidad por procedimiento que se pretende en el polo
político se basaba en la representatividad de los actores políticos y el
tipo de democracia sería la representativa,
indirectamente, por medio de la
proporcionalidad con respecto a la Junta Departamental que es electiva, o
directamente si las Juntas Locales se logran declarar electivas.
Si
el análisis lo centramos en los actores
a los que se apelaba el diseño original y en las formas de participación
que se buscaban eran:
1-
en el polo institucional el actor que ocupa esta instancia es el que
definimos como “actor político-administrativo zonal”, o sea la administración
sobre la que recae la responsabilidad de gobierno de la IMM a nivel zonal.
2-
en el polo político se buscaba la participación de los habitantes de la
zona en tanto ciudadanos votantes y
los actores colectivos son los partidos.
Se buscaba plasmar el pluralismo político y la participación tomaría las
formas clásicas de participación política entendida en términos estrictos o
restringidos. Aquí los actores son denominados como “actores políticos
zonales” y la forma de participación
es por representación partidaria.
3-
en el polo social mediante los Concejos Vecinales se pretende la
participación de los habitantes de la ciudad por medio de las organizaciones
sociales o "vecinos" individualmente
considerados[3]. Aquí se apelaba a
identidades múltiples como la de "vecino", la de joven, mujer,
estudiante, etc. La legitimidad estaría ligada a la participación social o a
la participación política en sentido más amplio. Se apostaría aquí a una
nueva forma de ciudadanía más amplia y de carácter territorial. En este nivel
a los actores los denominamos como “actores sociales zonales o locales” y la
forma de participación es por representación
de intereses.
b)
El sistema implementado: la inversión del triángulo.
Analizando
las transformaciones institucionales que implicó el diseño del sistema
descentralizado del gobierno de Montevideo podemos adelantar algunas
constataciones empíricas.
Si
comparamos el formato original del sistema descentralizado de la IMM y el que se
ha implementado podemos sostener que el formato institucional ha variado
sustancialmente, afectando los mecanismos y formas de participación política,
los actores priorizados y las formas de legitimidad que implica.
El
sistema de hipótesis de la investigación pretendió responder a la pregunta de
¿quién gobierna?, que se
puede desagregar en ¿cómo y quiénes toman las decisiones sobre las políticas públicas
descentralizadas de la IMM?
La
principal hipótesis era que el triángulo de tres polos (institucional, político
y social) del sistema descentralizado tal cual fue diseñado se ha invertido, a
lo largo del proceso de implementación, llegando a tener como vértice al
"polo político". Esta hipótesis resultó totalmente confirmada.
Pero
lo más importante es lo que ésta implica: que el gobierno
zonal ya no radica en el polo institucional formado por el Director del CCZ
y sus funcionarios, sino en la Junta Local que, en principio, era un órgano que
parecía estar orientado no a asumir la responsabilidad de gobierno sino a dar
participación en la toma de decisiones a los actores político-partidarios de
la zona.
Esta
inversión implica que han variado los
actores priorizados por el
sistema. Los actores priorizados en el diseño inicial fueron los actores
socio-territoriales, ahora parecen haber terminado siendo centrales los político-partidarios.
En
el estudio empírico descubrimos la centralidad de la figura del Secretario de la Junta Local que es,
formalmente, un funcionario al servicio de la Junta. Sin embargo es, de hecho,
el verdadero nodo de la red que constituyen los CCZ. Esto se explica porque: es
un funcionario de confianza política del Intendente que tiene entre sus roles
el articular la relación con el Dpto. de Descentralización de la IMM; es un
funcionario rentado y con dedicación exclusiva a diferencia de los ediles
locales (miembros de las Juntas Locales) que son honorarios; y es, en la mayoría
de los casos, la misma persona que ocupó el cargo de delegado primero y
coordinador después. Se ha transformado así en la persona visualizada por la
sociedad local y articuladora, de hecho, de los polos social y político de los
CCZ. Creemos que la centralidad de esta figura se explica por la necesidad de
continuidad de la gestión a nivel local, de coordinación con la IMM, y de
articulación entre las instancias de representación político-partidaria y
participación social. En definitiva cumple las funciones que, en el sistema
diseñado, debería haber cumplido el “polo institucional” que, en el
sistema implementado, aparece totalmente diluido ya que está desprovisto de
todo peso decisorio en manos del Director y los funcionarios del CCZ. El
Secretario de la Junta Local constituye, en los hechos, un centro
de responsabilidad gubernativa e imputabilidad ante los distintos actores
implicados en el sistema y ante la ciudadanía local. Ciudadanía que, por su parte, necesita tener ante si una
“cara visible” en una cultura política donde el peso de los líderes (o
caudillos) sigue siendo central.
Las
Juntas Locales, por el carácter
honorario de sus miembros entre otros factores, se mostraron casi
inoperantes en la mayoría de los casos. Se privilegió el polo político
pero no dio resultado. Creemos que el hecho de no haber creado la instancia de
las Juntas Locales desde el principio puede ser una de las explicaciones de la
partidización de la participación, no sólo en las elecciones de los
consejeros vecinales sino de los propios Concejos. El hecho de que estos órganos
sean los únicos electivos también ha contribuido a su partidización en una
sociedad partidocéntrica como la uruguaya[4].
[1]
Las
Juntas Locales en Montevideo no son electivas por limitaciones
constitucionales y deben ser designadas por el Intendente en proporción a
la integración de la Junta Departamental de Montevideo. Por ello se
integran con tres ediles locales del partido de gobierno y dos de la oposición.
[2]
En
el discurso del gobierno municipal la idea era hacer electivas estas juntas
pero existían constreñimientos normativos derivados de la Constitución
anterior a la de 1997.
[3]Mediante
este “polo” se buscaría -según el discurso de los actores
gubernamentales- recoger las aportes potenciales
del tejido asociativo local no sólo en la toma de decisiones sino en la búsqueda
de formas de cogestión de
algunos servicios que no son los tradicionales de la Intendencia pero que
responden a demandas de la población (guarderías, merenderos, policlínicas,
etc.).
[4]
En
un diagnóstico realizado en 1989, antes de la asunción del gobierno de
izquierda, decíamos que el sistema descentralizado debía tener los tres
polos, ya que correspondían a distintas formas de participación, de
legitimidad y de democracia que se complementaban. Además de advertir que
el tejido social montevideano no presentaba una tradición local y que el
ciudadano uruguayo respondía a la identidad de ciudadano-votante más que
la de “vecino”. Por último, en un análisis prospectivo se decía que
el sistema político iba a bloquear este tipo de iniciativa tal cual se
verificó posteriormente (Veneziano, A. e Ignacio Korseniak: MARCO JURÍDICO
Y POSICIÓN DE LOS ACTORES EN EL PROYECTO DE DESCENTRALIZACIÓN DE LA IMM.
IDES, 1989).
INDICE
El sistema descentralizado: democracia, legitimidad y actores
Algunas conclusiones primarias sobre la creciente y relativa participación electoral
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