Gobiernos locales, descentralización y participación ciudadana en Montevideo
Seminario 10 años de descentralización: un debate necesario

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Estracto No. 3 de Artículo
REVISTA POLITICA Y GESTION N. 2
Universidad San Martin, Buenos Aires, 2001

LA DESCENTRALIZACION PARTICIPATIVA DE MONTEVIDEO:
10 AÑOS DE GESTION INNOVADORA

por Alicia Veneziano
Instituto de Ciencia Politica, Facultad de Ciencias Sociales,
Universidad de la República/Uruguay

El sistema descentralizado:
democracia, legitimidad y actores

a) El sistema diseñado

    Si atendemos al diseño del sistema -finalmente acordado en la Comisión Mixta e implementado en 1993- dentro de cada Zona podemos distinguir tres ámbitos que corresponden a objetivos diferentes y supuestamente complementarios

  1. Por un lado, mediante el polo institucional de los Centros Comunales se  desconcentraría el aparato político-administrativo de gobierno, transfiriendo algunos servicios, políticas sociales y trámites municipales. Este sería el aparato político-administrativo de la IMM en la zona, encarnado en el Director y el personal administrativo, y tendría como objetivo el acercamiento entre la administración y los habitantes como usuarios de servicios. Representaría al gobierno municipal en la zona como centro de imputabilidad ante la ciudadanía local.

  2. Por otro, se crearon los Concejos Vecinales en los que se contempla la participación "estrictamente directa de los vecinos" mediante la elección uninominal de candidatos propuestos por los ciudadanos u organizaciones sociales de la zona. El objetivo  que inspira este ámbito de participación, definido como "polo social", es dar cabida a los representantes de las organizaciones sociales de la zona o a los vecinos distinguidos por su labor hacia la comunidad local.

  3. Por último, se crearon las Juntas Locales o Comisiones Especiales Delegadas que tienen una integración político partidista y son designadas por el Intendente[1]. El objetivo de este "polo político" era acercar el representante al representado, el político al ciudadano[2].

     Haciendo una análisis del diseño del sistema descentralizado podemos observar que sus distintos  “polos” buscaban diversos tipos de legitimidad y apelaban a formas de democracia diferentes:

  1- En el polo institucional la legitimidad está basada en la eficiencia en la prestación de servicios y en la implementación de las políticas municipales, por tanto es una legitimidad por resultados.

  2- A través del polo social se buscaría dar legitimidad por procedimientos al sistema basada en la participación directa de los actores sociales y en la representación de los intereses en los organismos descentralizados. Aquí el tipo de democracia sería participativa.

  3- La legitimidad por procedimiento que se pretende en el polo político se basaba en la representatividad de los actores políticos y el tipo de democracia sería la representativa, indirectamente,  por medio de la proporcionalidad con respecto a la Junta Departamental que es electiva, o directamente si las Juntas Locales se logran declarar electivas.

     Si el análisis lo centramos en los actores a los que se apelaba el diseño original y en las formas de participación que se buscaban eran:

  1- en el polo institucional el actor que ocupa esta instancia es el que definimos como “actor político-administrativo zonal”, o sea la administración sobre la que recae la responsabilidad de gobierno de la IMM a nivel zonal.

  2- en el polo político se buscaba la participación de los habitantes de la zona en tanto ciudadanos votantes y los actores colectivos son los partidos. Se buscaba plasmar el pluralismo político y la participación tomaría las formas clásicas de participación política entendida en términos estrictos o restringidos. Aquí los actores son denominados como “actores políticos zonales” y la forma de participación es por representación partidaria.

  3- en el polo social mediante los Concejos Vecinales se pretende la participación de los habitantes de la ciudad por medio de las organizaciones sociales o "vecinos" individualmente considerados[3]. Aquí se apelaba a  identidades múltiples como la de "vecino", la de joven, mujer, estudiante, etc. La legitimidad estaría ligada a la participación social o a la participación política en sentido más amplio. Se apostaría aquí a una nueva forma de ciudadanía más amplia y de carácter territorial. En este nivel a los actores los denominamos como “actores sociales zonales o locales” y la forma de participación es por representación de intereses.

 b) El sistema implementado: la inversión del triángulo.

     Analizando las transformaciones institucionales que implicó el diseño del sistema descentralizado del gobierno de Montevideo podemos adelantar algunas constataciones empíricas.

     Si comparamos el formato original del sistema descentralizado de la IMM y el que se ha implementado podemos sostener que el formato institucional ha variado sustancialmente, afectando los mecanismos y formas de participación política, los actores priorizados y las formas de legitimidad que implica.

     El sistema de hipótesis de la investigación pretendió responder a la pregunta de ¿quién gobierna?, que se puede desagregar en ¿cómo y quiénes toman las decisiones sobre las políticas públicas descentralizadas de la IMM?

     La principal hipótesis era que el triángulo de tres polos (institucional, político y social) del sistema descentralizado tal cual fue diseñado se ha invertido, a lo largo del proceso de implementación, llegando a tener como vértice al "polo político". Esta hipótesis resultó totalmente confirmada.

     Pero lo más importante es lo que ésta implica: que el gobierno zonal ya no radica en el polo institucional formado por el Director del CCZ y sus funcionarios, sino en la Junta Local que, en principio, era un órgano que parecía estar orientado no a asumir la responsabilidad de gobierno sino a dar participación en la toma de decisiones a los actores político-partidarios de la zona.

     Esta inversión implica que han variado los actores priorizados por el sistema. Los actores priorizados en el diseño inicial fueron los actores socio-territoriales, ahora parecen haber terminado siendo centrales los político-partidarios.

     En el estudio empírico descubrimos  la centralidad de la figura del Secretario de la Junta Local que es, formalmente, un funcionario al servicio de la Junta. Sin embargo es, de hecho, el verdadero nodo de la red que constituyen los gobiernos locales. Esto se explica porque: es un funcionario de confianza política del Intendente que tiene entre sus roles el articular la relación con el Dpto. de Descentralización de la IMM; es un funcionario rentado y con dedicación exclusiva a diferencia de los ediles locales (miembros de las Juntas Locales) que son honorarios; y es, en la mayoría de los casos, la misma persona que ocupó el cargo de delegado primero y coordinador después. Se ha transformado así en la persona visualizada por la sociedad local y articuladora, de hecho, de los polos social y político de las Zonas. Creemos que la centralidad de esta figura se explica por la necesidad de continuidad de la gestión a nivel local, de coordinación con la IMM, y de articulación entre las instancias de representación político-partidaria y participación social. En definitiva cumple las funciones que, en el sistema diseñado, debería haber cumplido el “polo institucional” que, en el sistema implementado, aparece totalmente diluido ya que está desprovisto de todo peso decisorio en manos del Director y los funcionarios del CCZ. El Secretario de la Junta Local constituye, en los hechos, un centro de responsabilidad gubernativa e imputabilidad ante los distintos actores implicados en el sistema y ante la ciudadanía local.  Ciudadanía que, por su parte, necesita tener ante si una “cara visible” en una cultura política donde el peso de los líderes (o caudillos) sigue siendo central.

     Las Juntas Locales,  por el carácter honorario de sus miembros entre otros factores, se mostraron casi  inoperantes en la mayoría de los casos. Se privilegió el polo político pero no dio resultado. Creemos que el hecho de no haber creado la instancia de las Juntas Locales desde el principio puede ser una de las explicaciones de la partidización de la participación, no sólo en las elecciones de los consejeros vecinales sino de los propios Concejos. El hecho de que estos órganos sean los únicos electivos también ha contribuido a su partidización en una sociedad partidocéntrica como la uruguaya[4].