2. Entre las dinmicas internas del sistema
descentralizado de la Intendencia Municipal de
Montevideo que parecen haber incidido en su funcionamiento
podemos mencionar:
- la articulacin entre la
lgica
vertical-sectorial y la lgica horizontal-territorial
en la organizacin del aparato institucional para el
diseo e implementacin de polticas publicas, as como
para la prestacin de servicios.
- la relacin entre la lgica burocrtica y
la lgica poltica dentro del actor
poltico-administrativo municipal[5].
- la relacin entre la lgica militante y
la lgica ciudadana[6]que
afecta
al actor poltico-administrativo como a los
socio-territoriales. Lo que requiri y requiere una
resocializacin de los participantes de base pero tambin
de los tomadores de decisiones[7].
- la articulacin de las lgicas de los
actores poltico-administrativos y las de los
socio-territoriales[8].
-la relacin
entre la lgica de gobierno y la lgica de oposicin
dentro del actor poltico-gubernamental de influencia
central en los primeros aos de gestin de la
administracin de izquierda[9]
3. La cultura poltica de los actores
implicados en el sistema descentralizado -que fueron
tomados como paramtricos en nuestra investigacin-
seran:
- la cultura centralista
de la sociedad, el Estado y los partidos
- el carcter "Estado
orientado" o "Estado-cntrico" de la sociedad uruguaya o,
dicho de otra manera, la cultura estatalista
de la sociedad uruguaya.
- la cultura
reivindicacionista o clientelista de los
actores socio-territoriales con lo que esto implica para
la integracin a proyectos de cogestin o diversos
mecanismos participativos[10].
- la cultura poltica
partidocntrica,
estatalista y sectorial de la izquierda uruguaya,
sobre todo de los sectores moderados.
- la reciente incorporacin del
discurso movimientista en la izquierda
uruguaya[11],
sobre todo sectores radicales que determin las primeras
discusiones sobre el diseo del sistema descentralizado y
sigue vigente en la actualidad.
- la cultura
testimonialista y reivindicacionista de la izquierda
uruguaya sin ninguna experiencia de
gobierno, por lo menos al principio.
- vinculado al punto
anterior, discurso
desvalorizador de la democracia representativa
por parte de los sectores ms radicales de la izquierda
uruguaya[12].
En el proceso investigativo hemos ido dando distinto peso
a este conjunto de factores explicativos concluyendo que
los fundamentales son los referidos a la incidencia del
sistema poltico partidario nacional en los primeros aos
del gobierno de izquierda (1.4), las caractersticas de la
coalicin gobernante (1.5) y el peso de la cultura
poltica partidocntrica tanto de las lites como de las
bases de nuestra sociedad y del sistema poltico.
2. Fortalezas del proceso.
Por otro lado, podemos decir que pese a las debilidades
reseadas del sistema descentralizado y los parmetros que
han influido en el diseo institucional podemos ver una
serie de fortalezas
caractersticas del caso de la descentralizacin de la
Intendencia Municipal de Montevideo.
Antes que nada debemos recordar que la descentralizacin
participativa de Montevideo no es la descentralizacin de
una poltica municipal o una forma de participacin en una
poltica especfica[13]. Es ms bien la
descentralizacin del aparato institucional de gobierno
municipal a travs del cual se descentraliza o
desconcentra diversas polticas[14]
ensayando formas de participacin en el diseo e
implementacin de ellas y
en el propio proceso de diseo institucional.
En primer lugar,
hemos reseado el aprendizaje
pluralista que realiz la izquierda en el gobierno
municipal evolucionando de una posicin voluntarista e
idealizadora de los movimientos sociales a una posicin
negociadora con las otras fuerzas polticas mientras se
iba tejiendo la relacin con la sociedad a nivel de las
distintas Zonas.
En segundo
trmino, la participacin
de los actores implicados -con distintos pesos relativos- en el propio proceso
de diseo ha ocasionado las mltiples
transformaciones en el
sistema descentralizado. Esta es una caracterstica
del caso estudiado y, ms all dar la idea de falta de
consolidacin institucional, podra constituirse en una de sus
fortalezas ya que responde
a las caractersticas y prcticas de los distintos
actores implicados, no es una receta o una reforma desde
arriba. Sin embargo, para cambiar esa realidad
paulatinamente es necesario capitalizar lo realizado hasta
ahora y reconvertir el sistema sin abandonar la
implicacin de todos los actores en ese proceso. Se trata
de una transformacin socio-poltica y cultural de
envergadura que implica crear crculos virtusos entre
Estado y sociedad que supone la transformacin de ambos.
Otra de las fortalezas que fue adquiriendo el sistema
descentralizado es la creacin de una
cultura de gobierno , con todo lo que implica, en
sus cuadros gerenciales que se ha deslindado tempranamente
de la estructura poltica de la coalicin. Como hemos
visto, si bien esto es un factor que contribuye a
consolidar una gestin municipal moderna podemos observar
que ms all de la cultura innovadora arraigada en los
tomadores de decisiones o cuadros dirigenciales de la IMM
una serie de elementos que tienen que ver con la cultura
poltica y las prcticas estatales caractersticas de
Uruguay. A lo interno del aparato del gobierno, una mezcla
de lgicas gubernamentales y de lgicas ideolgicas
partidarias que siguen cruzando la estructura de la IMM,
estas ltimas atenuadas con respecto a la etapa
fundacional del sistema[15]. Sin
embargo, debemos considerar que este es un proceso no
culminado y que el peso de las lgicas
poltico-partidarias hay que entenderlas en el marco de un
sistema poltico partido-cntrico -al que la izquierda no
es ajeno- y en el de una izquierda altamente ideologizada
como la uruguaya, donde la vinculacin orgnica a cada
partido puede ya no existir pero permanece la matriz
ideolgica y las redes de vnculos. Adems es una
tendencia general que se presenta en las agencias
estatales uruguayas -en manos de otros partidos- donde
existe una cultura de gobierno que, en Uruguay, pasa por
los partidos.
Se ha avanzado en
el reconocimiento
de las Zonas por parte de la sociedad local, sobre
todo en las zonas con alto NBI y mayor cantidad de
poblacin con bajos ingresos. Dentro de la participacin
limitada (con respecto al total de la poblacin) que estas
experiencias participativas tienden a presentar, se ha
dado un crecimiento en la participacin en la eleccin de
los Concejos Vecinales incorporando ciudadanos de los
partidos tradicionales y a sectores de mayor nivel de
ingresos. Este
proceso de expansin debera incrementarse
independientemente de la participacin efectiva en la
gestin porque, en s, representa una legitimidad
fundamental para los consejeros vecinales que podra
equilibrar el peso relativo de los tres polos del
sistema zonal y comenzar un proceso de despartidizacin al
pluralizarse. Iran primando cada vez ms la
representacin de intereses, en funcin de las necesidades
y la capacidad de iniciativa, y diluyndose la poltico-partidaria[16].
Ms all de fortalecer el vnculo con la sociedad local,
se debera incrementar el peso del polo institucional
dotndolo de recursos de diversa ndole (de capacitacin,
por ejemplo) para incrementar su eficiencia. Esto
facilitara el difcil
equilibrio entre consolidacin institucional e
innovacin institucional fortaleciendo a los dos polos que
se presentan ms dbiles.
3. Posibles escenarios
Por ltimo se
debera discutir la posibilidad que da la nueva
Constitucin Nacional de constituir autoridades
locales que pueden ser unipersonales e, incluso,
pueden llegar a ser electivas si se reforma la Ley
Orgnica Municipal. El segundo aspecto depende de la
voluntad del sistema poltico pero el reemplazar las
Juntas Locales por un cargo unipersonal depende del
gobierno municipal de Montevideo. Un alcalde local
presentara algunas ventajas como el convertirse en el
centro de responsabilidad gubernamental visible ante la
sociedad local y de enlace con la IMM pero presentara el
problema de la redefinicin de funciones del secretario de
la Junta Local y la creacin de una instancia de consulta
poltico-partidario. Por
otro lado, el carcter electivo de este alcalde
local puede presentar desafos muy grandes para el
sistema con el riesgo de fragmentar la idea global de
ciudad y de cohabitacin poltica con partidos distintos
al que gobierna la IMM.
4.
Conclusiones de utilidad para otras experiencias
Pero, ms all de sus especificidades, a partir de la
experiencia de la descentralizacin en el Gobierno
Municipal de Montevideo podemos esbozar algunas conclusiones
tentativas de utilidad para otras experiencias de
este tipo en nuestro continente.
Por un lado, podemos decir que los procesos de
reforma institucional que priorizan la participacin
como representacin de intereses a travs de actores
sociales, en sistemas polticos partidocntricos,
encuentran grandes dificultades y tienen muchas
limitaciones para crear redes de enraizamiento social
suficientemente fuertes como para aumentar la
gobernabilidad local.
Por
otro, que las redes de
articulacin del Estado con la sociedad creadas por este
tipo de descentralizacin, en un sistema poltico
partidocntrico, tienden a replicar la pauta del sistema
general, partidizando
la participacin y
las nuevas instituciones.
[4] La diferencia
inicial entre distintos sectores de la coalicin
gobernante ha marcado el proceso de diseo e
implementacin pero, en la ltima etapa, se ha
combinado con otras lgicas generadas en el propio
proceso. Estas ltimas lgicas tienen que ver con las
dinmicas (y los problemas) propios del ejercicio de
gobierno desde una instancia municipal y con la
intencin innovadora de la gestin de izquierda.
[5] Ver Veneziano, A.(1999a). Esto
ha trado problemas en la adaptacin y reciclaje del
funcionariado pero tambin de los tomadores de
decisiones que no tenan experiencia en la gerencia
pblica.
[6] Aunque
estas lgicas gubernamentales se presentan
segmentadas por lgicas internas (por Departamentos,
Divisiones, Comisiones, etc.) siguen existiendo
problemas de implementacin del sistema
descentralizado que corresponden a lgicas
mltiples, atenuando las lgicas ms ideolgizadas o
poltico-partidarias de los primeros aos de
gestin.
[8]
Veneziano, Alicia. Ob.cit.
[11]
Discurso
que, incluso, podemos decir que aparece como
importado en una izquierda con una larga tradicin
e importante incidencia en organizaciones sociales
tradicionales y sectoriales (sindicatos y
cooperativas) pero con ninguna prctica a nivel
territorial.
[15]
Aunque estas lgicas gubernamentales
se presentan segmentadas por lgicas internas (por
Departamentos, Divisiones, Comisiones, etc.) siguen
existiendo problemas de implementacin del sistema
descentralizados que corresponden a lgicas
mltiples ya que las lgicas ms ideolgizadas o
poltico-partidarias se han atenuado en trminos
relativos.
[16]
Si esto se logra an queda planteada la
necesidad de fortalecer la participacin en la
gestin no slo de sectores organizados de la
sociedad sino de sectores no organizados pero que
gozan de una representatividad social importante al
representar nodos de redes que se tejen en la sociedad
local. Esto implicara una intervencin en redes que
supone un adiestramiento especial para el personal
tcnico del rea social.
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DOCUMENTOS 10 AOS DE DESCENTRALIZACIN
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