vecinet – No. 877 – vecinales – 08/08/06

Desde 1996: Comunicación alternativa independiente para la participación y la organización popular

"...es necesario contar historias del pueblo de tal forma que en vez de paralizarnos nos lleve a la acción" Danny Glover

"La causa de los pueblos no admite la menor demora" "... que los más infelices sean los más privilegiados"  "América es mi sistema" "La libertad de América es y será siempre el objeto de mi anhelo" José Artigas /  "La patria es América" Simón Bolívar

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s u m a r i o (hacé ¡Clic! en el título)

     1- Democracia participativa: ¿Utopía o posibilidad?
     2- Gobiernos locales: Competencia e integración departamental y municipal
     3-
El Proyecto del Senador Eber Da Rosa
     4-
Más enlaces de interés sobre el tema

Aportes a la Descentralización y la  Participación (III)

Ver también en esta serie de ediciones especiales: (I) y (II)

   En estos días (a poco más de 2 años de gobierno progresista), en el marco de reformas y debates para el cambio (compartidas o no), se ha lanzado el tema de la descentralización y participación vecinal a nivel nacional. Este proyecto, que está en una etapa de borrador de anteproyecto, podría cambiar radicalmente la organización y el concepto de lo municipal, como gestión de gobierno local participativa, en nuestro país, creando entre 100 y 200 municipios de un promedio de 2.000 habitantes (aproximadamente). Algunas de las críticas resaltan que le falta esto o lo otro, o que la descentralización es así o asa o la desconcentración es mejor o peor... etc. Entendemos que, al ser un "borrador de anteproyecto", está todo para hacer. Es el momento de aportar para hacerlo lo mejor, completo y amplio posible. Al igual que lo que pasó en Montevideo (que hubo que volver atrás el primer proyecto de 1990, por falta de apoyo de los sectores conservadores que eran mayoría en ese momento), debe hacerse en los límites que la Constitución lo permite (ampliados en la reforma de 1996) y profundizarse hasta lo que esta permita. Ya habrá tiempo para realizar los cambios constitucionales necesarios y profundizar este proceso de participación popular en la gestión democrática de gobierno local.
    Para aportar al debate, (sin con esto dar ni reflejar la opinión de
vecinet) -siendo sólo una aproximación al tema- ponemos a disposición de los lectores y actores vecinales, distintas notas y enlaces a sitios en Internet, que continuaremos, en la medida de lo posible, en otras ediciones. No todos sirven ni son los mejores ejemplos, no necesariamente son compartibles en su contenido, y seguramente que no todo es aplicable a nuestro país, pero cada uno sabrá decantar las mejores experiencias para transformar en propuestas viables a nuestra realidad, en la actual coyuntura.

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1- Democracia participativa: ¿Utopía o posibilidad?

     por Abel Oroño[1], julio 2007
     Hegemonía democrática

    La Democracia como régimen político parece gozar de buena salud. Por un lado, se registra, mirando el largo plazo, un aumento impresionante de su presencia en el mundo, así como una generalizada legitimidad conceptual e ideológica al respecto y, por otro lado, se constata que muchos de los países calificables como democráticos han logrado alcanzar niveles elevados de protección a los derechos humanos fundamentales.
    Es posible asignar el título de democracias liberales a estos regímenes democráticos en los que se cumplen los requisitos procedimentales de elección de gobernantes y, además, se efectivizan el goce de los derechos humanos básicos, reflejados en la calidad de vida de la mayoría de su población.
    Sin embargo, cabe señalar que el espectacular aumento de los regímenes democráticos en el mundo en el último siglo, parte de la aplicación de una mensura referida estrictamente a la realización de elecciones limpias. En este sentido, se está midiendo solamente la existencia de democracias formales o de democracias electorales.
    Con la aparición de sociedades de masas, la democracia directa -en sentido antiguo- presenta una imposibilidad objetiva para su ejercicio, tanto por razones de diferenciación de los individuos y de distancia territorial, como por estrictas razones prácticas de autogobierno de todos los involucrados (imposibilidad de reunir a todos en un solo ámbito de decisión).
    Esta imposibilidad objetiva es superada en las sociedades modernas, a partir de la utilización del instituto de la representación, instancia en que el régimen empieza a ser pensado y practicado como democracia representativa.
     Democracia liberal
    Es posible afirmar que la concepción moderna de Democracia, la democracia liberal, refiere a un sistema político basado teóricamente en que la titularidad del poder pertenece al Demos, y que el ejercicio del poder -en términos de actos de gobierno- es confiado a representantes de los ciudadanos que son periódicamente elegidos.
    Aún en estas condiciones la democratización constituye un gran avance histórico ya que presupone una sociedad caracterizada por la igualdad de condiciones entre sus miembros, por lo menos en lo referente a la capacidad de emitir su voto.
    Por otra parte, la mirada clásica de la democracia liberal implica la existencia de un mercado y de las correlativas libertades individuales económicas de propiedad y de contratar, como condición para que exista democracia política.
    Desde el ángulo de la gestión de los gobiernos -en democracias representativas-, y aún presumiendo que todos los gobernantes desean implementar la mejor calidad de vida para sus gobernados, se identifican algunas tensiones entre representantes y representados que atentarían contra la calidad del régimen político.
     Expectativas democráticas
    En este contexto, corresponde reflexionar sobre el futuro de la Democracia y sobre las perspectivas de mejora de la calidad de las democracias liberales existentes, así como los riesgos que puedan presentarse al respecto.
    En esta acepción la democracia se reduce a un método electivo mediante el cual los ciudadanos eligen el gobierno entre las ofertas que diferentes elites les presentan. Está clara la diferencia con la teoría clásica que establecía la selección por el conjunto de iguales del responsable de la implementación del mandato colectivo. La democracia queda reducida a la competencia por el liderazgo entre elites alternativas y los representados no cuentan con otra instancia de participación que la emisión del voto en las oportunidades preestablecidas en que son convocados al efecto.
    Desde esta perspectiva, en las sociedades modernas es inevitable la existencia de agrupamientos de ciudadanos con diferentes intereses, que compiten entre ellos por incidir en los actos del gobierno buscando su propio beneficio. La puja competitiva de los grupos de interés, donde ninguno tiene la hegemonía del poder en todas las dimensiones, es lo que garantizaría el funcionamiento democrático en condiciones de mercado.
    Para otras perspectivas, la democracia -concebida sólo como método de selección de gobernantes- genera tendencias oligárquicas (reproducción de la misma elite en el gobierno). Por lo expuesto, es imprescindible la participación de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones, a los efectos de reducir la desigualdad emergente de las acepciones ‘elitistas’, mejorando la calidad de la democracia vigente.
     Promesas incumplidas
    Según algunos autores, como Norberto Bobbio, los procesos democráticos en las sociedad modernas han sufrido tres tendencias que generan dificultades a la hora colmar las expectativas generadas por este régimen político:
    - "El papel creciente de la tecnología y la pericia que requiere hacen menos probable que los ciudadanos pueden tener el conocimiento suficiente para participar en las decisiones colectivas.
    - Las democracias alimentan las burocracias para suministrar los servicios exigidos, pero el crecimiento de la maquinaria burocrática limita el alcance de la democracia.
    - Más democracia significa más demandas, pero el aumento de demandas tiende a generar situaciones ingobernables, sobre todo cuando son bloqueadas por procedimientos democráticos ineficaces."
[2]
     Democracia deliberativa
    Con la intención de subsanar estas dificultades, la perspectiva de la democracia deliberativa propone líneas de acción específicas basadas en el razonamiento colectivo público en la búsqueda de argumentos defendibles ante cualquier auditorio.
    Deliberar se diferencia de negociar, que se basa en posicionamientos de poder; también se diferencia de competir, en sentido confrontativo, ya que busca razonar juntos; y de votar, que sólo es el conteo de las posiciones previas.
    La intervención permanente de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones que atañen a todos es considerada, por esta mirada, como condición necesaria para alcanzar altos niveles democráticos en términos de calidad de los procedimientos y de las decisiones en sí mismas. Por tanto, es un camino que debe ser impulsado todo lo posible si lo que se pretende es profundizar la democracia vigente.
     Democracia participativa
    Pero la propuesta de democracia deliberativa hasta aquí descripta no especifica con suficiente claridad quiénes deliberan. Podría darse el caso de seguir un procedimiento estrictamente deliberativo, pero en el que la participación fuera restringida a un reducido número de individuos.
    La perspectiva de la democracia participativa sostiene que los problemas de la democracia se solucionan con mayor democracia, no con menos.
    Corresponde precisar que, si bien puede hablarse de participación cuando los ciudadanos votan, cuando asisten a reuniones o cuando se manifiestan colectivamente en mítines, a los efectos del hilo conductor de este trabajo se considera participación a la intervención en la toma de decisiones colectivas vinculantes y en el control sobre el diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas.
    La democracia participativa pretende que todos los ciudadanos sean los involucrados en la deliberación pública, estableciendo la necesaria traducción de todo dilema estratégico en términos en que cada ciudadano pueda expresarse valorativamente y pronunciarse en función de argumentos públicos, no tecnocráticos.
    También propicia la superación de la segunda tendencia identificada por Bobbio, referida a la burocracia porque, aunque no garantiza su neutralización, permite el seguimiento interesado sobre los procedimientos burocráticos, propiciando la transparencia y el control ciudadano sobre ellos.
    Igualmente incide sobre la tercera tendencia, ya que la participación extendida en la deliberación pública, no elimina sino que contribuye a la construcción de miradas globales en términos de gestión gubernamental, permitiendo la moderación ‘razonable’ de aquellas.
    La propuesta de democracia participativa también se distingue de los regímenes populistas, ya que su propuesta implica gobernar no sólo para el pueblo, sino con el pueblo.
Cabe señalar que la participación democrática debe ser ‘enraizada’, esto es, debe construirse a partir de las formas organizativas existentes en la sociedad y no surgir como injerto foráneo impulsado por elites iluminadas, de lo contrario, conspiraría contra los principios democráticos que pretende sostener.
     Principios operativos
    Los principios rectores de una gestión democrática de buena calidad, en los aspectos operativos están  referidos a la transparencia de lo actuado frente a los ojos de la ciudadanía y al ejercicio de control ciudadano de esas actuaciones.
    La transparencia propicia la responsabilización de los gobernantes ante el electorado; la existencia de esta responsabilización genera incentivos para el involucramiento ciudadano en las cuestiones de gobierno al otorgar efectividad a las percepciones ciudadanas sobre el desempeño de los gobernantes.
Este involucramiento significa, por un lado, acceder a mejores decisiones, en tanto tomadas en forma pública -de alguna manera por todos- y, por otro lado, esa ampliación de la participación concreta la práctica de una democracia de alta intensidad, al introducir instrumentos de gobierno con el pueblo.
    El control ciudadano también es un principio operativo central para alcanzar una democracia de buena calidad, porque propicia la incidencia -en clave política, no en clave económica- de los gobernados.
    Esta incidencia durante la gestión significa, por un lado, generar mecanismos para mejorar la gestión como resultado de la observación de la conducción gubernamental por muchos ojos, así como establecer la posibilidad de correcciones de rumbo en sintonía con la coyuntura, por tanto disminuyendo la posibilidad de error.
    Por otro lado, la posibilidad de control ciudadano efectivo introduce mecanismos para evaluar más precisamente a los gobernantes y permite trasmitir las percepciones de los gobernados para que aquellos actúen en concordancia con las preferencias de los ciudadanos. En definitiva, el control ciudadano es un potente instrumento para mejorar la calidad de la Democracia.
     Medidas institucionales para la gestión democrática
    A partir del establecimiento de la deseabilidad de la participación ciudadana permanente, corresponde identificar medidas institucionales que permitan viabilizar (o potenciar) una gestión gubernamental de alta calidad democrática. Esto es, reflexionar sobre la posibilidad fáctica de implementar dicha participación en las sociedades de masas actuales.
Para ello propongo discriminar analíticamente la cuestión a partir de los principios operativos de transparencia y de control.
     Para la transparencia
    A los efectos de generar incentivos para aumentar la transparencia de la gestión es necesario reforzar los mecanismos de responsabilización  y de información.
     Responsabilización
    Los mecanismos de responsabilización a reforzar debieran ser todos los posibles que, básicamente, pueden ser agrupados en tres tipos de modalidades.
    La responsabilización vertical, limitada a lo electoral, en que la ciudadanía tiene la oportunidad de expresar su opinión y de adjudicar responsabilidades a los actores políticos mediante el voto; este aspecto se supone resuelto en los regímenes democráticos actuales. De no estarlo, el desafío no sería profundizar la democracia sino instaurarla.
    Por otro lado, existe una responsabilización horizontal, que refiere a la rendición de cuentas entre los distintos organismos del Estado, sobre actos eventualmente ilegales. Esta es una modalidad presente, pero de factible desarrollo en extensión y profundidad.
    Además de la rendición de cuentas propiamente dicha, esta modalidad es esencialmente generadora de información que, hecha pública, limita eventuales desviaciones, e induce una mejor gestión.
    Una tercera modalidad -horizontal ‘societal’- establece la posibilidad de exigir responsabilidad a los gobernantes directamente, por la sociedad civil, a través de mecanismos adicionales al voto. En esta modalidad radica el núcleo central de la democracia participativa.
    Desde otro ángulo, contribuye a mejorar la calidad de la gestión democrática la existencia de mecanismos de democracia directa, que implican una forma complementaria de responsabilización de los gobernantes, al estar sujetos a rectificación las decisiones adoptados en cuento representantes.
    En este sentido es posible, además de deseable, la participación directa de los ciudadanos referida a algunos temas fundamentales, aún en las sociedades de masas modernas, facilitada por las innovaciones tecnológicas y comunicacionales.
    La existencia de mecanismos de democracia directa complementa adecuadamente la democracia representativa vigente, mejorando la sintonía con los ciudadanos, al permitir su pronunciamiento concreto  en relación a cuestiones estratégicas de la gestión.
    La participación en estas condiciones posibilita, a su vez, que el ciudadano común sea capaz de evaluar la actuación de sus representantes y disponga de mecanismos de emisión de señales en esa dirección, durante la gestión y no sólo al final del período de gobierno.
    Puede verse la existencia de instancias de democracia directa como en relación de trade-off con el instituto de la representación; esto es efectivamente así, en el sentido de que permiten un mayor control de los representados sobre la actuación de los representantes. De avanzar en ese sentido se estaría profundizando la democracia vigente.
     Información
    Otra dimensión a considerar para buscar la posibilidad de una democracia de buena calidad es la de la información. En este sentido, no sólo es necesaria la existencia de la información sino, esencialmente, la circulación horizontal de la misma.
    Esta circulación horizontal es lo que habilita a opinar sobre la gestión, a advertir incongruencias con el mandato ciudadano y a controlar efectivamente, desde el conocimiento de los hechos. Para ponerlo de otra forma: la información insuficiente conduce a que las decisiones gubernamentales sean opacas y distantes para el ciudadano común.
    En este sentido, las medidas para eliminar o disminuir las restricciones informativas deben enfocarse en tres aspectos:
    1) Institucionales, tales como facilitar el acceso a expedientes, protección de los datos personales, habeas data y similares.
    2) Actitudinales, desde la burocracia, tales como oficinas de información, o de gestión de recursos materiales, como el diseño de los locales para el desempeño de funciones a la vista del público y el manejo de RR.HH., tales como la distribución de personal capacitado para la atención al público.
    3) Tecnológicas, utilización de las nuevas tecnologías de la información y comunicación, en un cuadro global que permita su actualización en tiempo real, así como el acceso múltiple por el ciudadano, porque si la información llega tarde pierde buena parte, sino toda su utilidad.
     Para el control
    Con la pretensión de lograr la mejor calidad, una gestión democrática, debe propender a establecer institucionalmente todos los mecanismos de control ciudadano posibles.
    En esta dirección es útil la distinción analítica de qué controlar, quién controla y cómo controlar.
     Qué controlar
    El control de los procesos, del que una gestión democrática no debería prescindir, refiere al ámbito esencialmente jurídico y se concreta en el examen de la conducta del gobernante, constatando el cumplimiento de las normas políticas, administrativas, civiles y penales.
    Parte de la base de que el cómo se decidió es importante, al aportar garantías procesales públicas y democráticas de respeto a las normas establecidas, supone el haber actuado sin transgresiones, pero no constata el haber cumplido con el mandato recibido del cuerpo elector.
    El control por resultados, pretende medir la eficacia de haber alcanzado o no los objetivos propuestos. Sin embargo, debe identificarse el riesgo de minimizar el procedimiento al procurar alcanzar dichos resultados.
    El control de gestión, verifica el actuar dentro de las normas y el obtener los resultados esperados, con el mejor manejo posible de los recursos disponibles.
     Quién controla
    El control puede habilitarse:
    1) desde distintas organismos estatales; 2) desde agencias especializadas (Tribunal de Cuentas); 3) desde los ciudadanos, individualmente considerados;  4) desde la sociedad civil, en tanto vecinos; 5) desde los ‘clientes’, en tanto consumidores.
    A los efectos de fortalecer la transparencia de la gestión y el control de la gestión gubernamental por los gobernados, son especialmente relevantes los mecanismos que refuercen la posibilidad de control por parte de los ciudadanos–electores, y de los vecinos.
    El control desde la sociedad civil puede, a su vez, ser habilitado a nivel individual estricto, a nivel de organizaciones no gubernamentales o a nivel de organizaciones insertas institucionalmente.
    El control desde los usuarios o, ‘más radical’, desde los ‘clientes’ implica una visión mercantil de la relación, ya que se posiciona desde un ámbito donde todos son esencialmente desiguales,  porque se mide por la capacidad del gasto.
    Este control de los clientes podría estar en sintonía con una visión liberal democrática de la gestión. No obstante, sólo estaría impulsando una democracia de baja intensidad, al reforzar las desigualdades fuera del voto.
    El control desde los ciudadanos, individualmente considerados o aún asociados, refuerza la expansión de ámbitos donde, por definición, todos son esencialmente iguales.
     Cómo controlar
    El mecanismo fundamental de control democrático es, en primer lugar, el voto, que permite la rotación de la elite gobernante y que está contemplado en todas las democracias liberales modernas.
Un segundo mecanismo de control está constituido por la posibilidad de juicio político al gobernante, incluso llegando a la revocación, que formalmente existe aunque sea poco utilizado.
    Un tercer mecanismo es la existencia de institutos de democracia directa
[3] complementaria a la gestión gubernamental representativa, que posibilitan rectificaciones de decisiones concretas, pero relevantes. Su existencia está poco difundida, institucionalmente hablando, pero constituye un potente instrumento de control, tanto en su uso como en la amenaza de hacerlo.
    Un cuarto aspecto, es la existencia de mecanismos de participación que viabilicen rectificaciones de decisiones más de tipo micro o meso, durante la propia gestión, esto es, de decisiones de menor envergadura que las dirimidas con institutos de democracia directa.
    Si se lograra potenciar estos últimos dos tipos de mecanismos se estaría propiciando el control por parte de los ciudadanos, por parte de los habitantes y por parte de la sociedad civil, simultáneamente con la propia gestión -en tiempo real- no sólo a posteriori, que permitiría ajustes de rumbo. Esta participación, por tanto, mejoraría la eficacia democrática.
     Descentralización política
    Para poder efectivizar la participación ciudadana es imprescindible impulsar medidas institucionales que fomenten la circulación horizontal de la información y el desarrollo o, en su caso, la creación de las formas concretas de incidencia en la gestión a través del control de los gobernados.
    Para esto es indispensable la descentralización gubernamental, ya que la incidencia sobre la gestión en cuestiones de coyuntura sólo es viable con una corta distancia entre el decisor y el gobernado.
Desde una perspectiva que persigue potenciar una gestión democrática de alta intensidad el dilema se traslada a qué tipo de descentralización se implementa.
    El esquema neoliberal, que busca ‘impermeabilizar’ al estado central de las demandas de la sociedad -percibidas como exceso de demandas en esta concepción- con adjudicación de responsabilidades adicionales a los gobiernos subnacionales sin los recursos correspondientes, no es el más adecuado.
    El modelo de descentralización política más en concordancia con una gestión democrática de alta intensidad es aquél que acerca las decisiones a los gobernados, para poder instrumentar un mejor y mayor control, así como una mejor información y más fluida circulación de ella. Al reducirse el ámbito de referencia, el asunto se transforma en más ‘dominable’ para el ciudadano y se posibilita, también, la generación de fuentes alternativas o complementarias de información, con lo que se propicia una mayor transparencia.
    Con este razonamiento, es posible sostener que, en principio, el establecimiento de gobiernos locales propicia una mejora en la calidad democrática.
    El fundamento es que la incorporación de los habitantes en el proceso gubernamental aumenta el entendimiento de la complejidad de la sociedad, genera la construcción de miradas globales y, como consecuencia, mejora la eficacia y la eficiencia de la gestión local, a la vez que se modera y precisa las demandas asistencialistas sobre el gobierno central.
    Sin embargo, es necesario identificar el riesgo de que, con la mejor intención, la descentralización que propicia la participación a nivel local, se quede allí y no permita la participación en cuestiones de políticas macro (nivel estatal). Esta situación haría, en definitiva que operara de forma parecida a la descentralización liberal ‘impermeabilizando’ al gobierno de las demandas, o ‘empantanando’ la participación reduciéndola solo a lo local.
    Otro riesgo radica en la posibilidad de mayor permeabilidad o vulnerabilidad de los gobiernos locales -en razón de su tamaño- ante la influencia de grupos de interés o de grupos económicos.
    El antídoto para superar este tipo de riesgos pasa por la circulación horizontal de la información y la efectiva incidencia de los ciudadanos en la gestión; en definitiva, en la construcción de mecanismos de descentralización política y no mera desconcentración operativa de directivas centrales.
    Esta línea de acción implementa lo que propongo llamar participación enraizada, esto es, que contemple las experiencias organizativas existentes y viabiliza la incidencia en la gestión de los ciudadanos en tanto tales.
     ¿Qué hacer?
    Si retomamos la mirada global, luego de analizar diversos mecanismos de riesgo y de potencialidades para la viabilidad de una democracia de alta intensidad (democracia participativa), corresponde cerrar este trabajo con el resumen de los objetivos operativos estratégicos que sustentan lo expuesto.
    La descentralización es una pieza clave para una gestión democrática participativa. Esto es así por dos tipos de fundamentaciones:
    a) por razones de principios ideológicos y éticos. Las razones ideológicas refieren a que la participación se sustenta en que el gobierno debe ser para la gente, pero también con la gente. En este sentido, para viabilizar esta cuestión, es imprescindible acercar el gobierno a la gente, la descentralización permite este acercamiento físico.
    Las razones éticas refieren a la necesidad de transparencia en la gestión, para lograr implementar eficazmente esta transparencia descentralizar las decisiones es una herramienta fundamental.
    b) por razones prácticas de gestión. Para lograr eficacia y eficiencia en la gestión de gobierno, será necesario sortear numerosos vicios de funcionamiento, corrupciones varias, opacidad en la información e, incluso sabotaje con premeditación y alevosía.
    Uno de los instrumentos más poderosos para atacar estos problemas deberá ser la participación ciudadana que, además, se sustenta en el principio de gobierno con la gente. La mirada vigilante y comprometida de la población informada sobre las decisiones gubernamentales, permitirá un seguimiento participativo de la gestión, que potenciará las posibilidades de profundizar la democracia.
    Esta participación de los involucrados sólo puede ser posible en la medida en que el gobierno esté cerca de la gente y las decisiones sean transparentes, por tanto, que se pueda efectivamente concretar el seguimiento de la gestión por los vecinos de cada localidad. De no hacerlo, los riesgos de supervivencia de nichos oscuros, eventualmente corruptos o por lo menos ineficientes, son mucho mayores.
    La participación ciudadana en los gobiernos locales, con las características propuestas, aunque no elimina la dificultad de construir miradas globales, contribuye a elaborarlas a partir de la generación de ámbitos adecuados para la incidencia en la gestión democrática.
    En definitiva, la calidad de una democracia se puede medir por el grado de participación ciudadana en la toma de las decisiones estratégicas de la gestión gubernamental, así como por las posibilidades de control permanente ejercido por los ciudadanos sobre la actuación de los representantes.
/ vecinet
[1] Magíster en Ciencia Política por la Universidad de la República
[2] Bobbio, N. El futuro de la democracia. FCU. México. (1989: 37-39)
[3] Plebiscito, referéndum, revocación

sumario

2- Gobiernos locales: Competencia e integración departamental y municipal

   por Senador Eber Da Rosa   
    Exposición de motivos
   
El presente anteproyecto, no pretende otra cosa que cumplir con la reforma constitucional que entró en vigencia el 14 de enero de 1997, en cuanto a la descentralización interna de los Gobiernos Departamentales.
    El art. 262, inc. 4º, delegó en el Legislador Nacional la facultad de reglamentar la separación entre la competencia departamental y la municipal, y dispuso concretamente: "La ley establecerá la materia departamental y la municipal, de modo de delimitar los cometidos respectivos de las autoridades departamentales y locales, así como los poderes jurídicos de sus órganos, sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 273 y 275".
    De ese texto, se extraen fácilmente las siguientes conclusiones: a) Que el Constituyente encomendó un trabajo al Poder Legislativo, que lógicamente se debe cumplir; b) Que la materia departamental debe separarse de la materia local; c)Que la materia departamental debe estar a cargo del Intendente y de la Junta Departamental conforme a lo previsto en los arts. 273 y 275 de la Constitución de la República; d) Que la materia local debe estar a cargo de las Autoridades Locales.
    En ese sentido, es que se instrumenta el articulado del presente anteproyecto de ley, el cual se encuentra acotado por normas constitucionales, que impiden que se adecue la normativa uruguaya, a la realidad del Derecho Comparado. En efecto, el Legislador debe establecer las previsiones en materia de competencia municipal, pero cuidando de no violentar las normas constitucionales en la materia. Y ese solo hecho, impide al Legislador adecuar nuestra estructura de gobierno local, a la que existen en países limítrofes. No obstante ello, resulta de buena política legislativa, reglamentar la competencia municipal, y darle a las Autoridades Locales, la trascendencia jurídica y política que inspiró al Constituyente de 1997.
    En el mismo sentido, se establece en el presente proyecto un conjunto de normas para, en forma complementaria a la determinación de la materia departamental y la materia local de Gobierno, regular la estructura así como la forma de elección y ejercicio de atribuciones de los Organos de Gobiernos Local o Municipal. Así, sin transgredir o afectar normas constitucionales vigentes se pretende conciliar dos objetivos, ambos absolutamente valiosos para el mejor desempeño de los Gobiernos Locales: por un lado la ejecutividad y necesaria eficiencia al servicio de los vecinos y por otro la existencia de mecanismos adecuados de control en el Gobierno Local y la participación de la comunidad. En realidad, la pequeña dimensión demográfica y territorial de los ámbitos de jurisdicción de los Gobiernos Locales o Municipales en nuestro país hace que resulte excesivo plantear la separación de funciones en Organos diferentes, a nivel local, a efectos de la obtención de ambos objetivos.
    Por otra parte se preserva en el proyecto la clara subordinación tanto administrativa como económico financiera de los Organos Locales a las respectivas autoridades tanto en materia ejecutiva como legislativa a nivel del departamento: el Intendente y la Junta Departamental; sin perjuicio de la mayor o menor autonomía de gestión y de decisiones en el ámbito de la competencia local o municipal que se tenga.
    Es por ello que en las Juntas Locales que gobiernan zonas departamentales cuya creciente población e importancia y en muchos casos por su lejanía geográfica de la capital departamental se busca que el Presidente tenga las funciones ejecutivas y en el caso de las Juntas Autónomas es electo por la comunidad, mientras que los restantes miembros designados por la Junta Departamental a propuesta del Intendente tienen facultades de control sobre la gestión de la Junta y las atribuciones del Presidente, incluso de acusarlo ante la Junta Departamental o el Intendente. El actual régimen absolutamente colegiado en la composición y en la toma de decisiones de gestión y ejecutivas en las Juntas Locales es una rémora del pasado que nuestro Constituyente derogó, por ineficiente, en la reforma constitucional de 1996 a nivel de los Organos de Gobierno Ejecutivo Departamentales y Nacional, sin embargo lo mantuvo para los gobiernos locales, quizá por desconocer en aquella época la importancia que han ido adquiriendo con el tiempo estas poblaciones o zonas geográficas locales.
    En 1996 sin embargo, el Constituyente estableció en el artículo 287 que las autoridades locales podrán ser Unipersonales o Pluripersonales, recogiendo el creciente reclamo de mayor ejecutividad y dinámica en los Organos de Gobierno Local que surge de las propias poblaciones que se sienten perjudicadas por las indecisiones y muchas veces estériles enfrentamientos internos, en la medida en que las tareas ejecutivas municipales deban ser objeto de decisiones a nivel de un órgano colegiado.
    Finalmente se mantiene en el proyecto la vigencia de las llamadas Juntas Locales Electivas, que a nuestro entender enfrentan los mismos problemas y quizás en mayor intensidad al ser todos sus miembros electivos, respetando la disposición transitoria Letra Y Numeral 1 de la Constitución. Pero sí se diferencian las funciones ejecutivas del Presidente de las de control de los demás miembros también electivos, buscando los mismos objetivos de ejecutividad por un lado y de garantías de control por otro.
    En todos los casos se pasa de denominar a los miembros de las Juntas Locales, tanto Simples o Comunes, como Autónomas como las electivas, llamándolos Comunas Locales a efectos de diferenciar claramente la naturaleza de sus funciones y competencias de la de los miembros de las Juntas Departamentales llamados Ediles Departamentales. En la actualidad la común denominación de Ediles sumado a que los Organos de Gobierno, Juntas Departamentales y Juntas Locales son comúnmente conocidas como Juntas lleva frecuentemente a confusiones, dudas y fuertes conflictos a nivel de las poblaciones e incluso a nivel de autoridades en forma frecuente.
/
vecinet

sumario

3- El Proyecto del Senador Eber Da Rosa

    Art. 1º.- (Tipos de competencia). Dentro del Gobierno Departamental, existen dos tipos de competencia; la departamental y la municipal.
La delimitación de cada una de esos tipos de competencia, dependerá de la materia que trate y del territorio donde pueda ser ejercida.
    Art. 2º.- (Concepto). Se denomina competencia departamental, al conjunto de actividades que están a cargo del Intendente y de la Junta Departamental, y se ejercen dentro del territorio departamental; y competencia municipal, al conjunto de actividades que están a cargo de las Autoridades Locales, y se ejercen dentro de la circunscripción que corresponda a cada una de ellas.
    Art. 3º.- (Competencia departamental). Es el conjunto de actividades que corresponden al Intendente y la Junta Departamental, conforme a lo previsto en los arts. 273 y 275 de la Constitución de la República, y en las normas legales que correspondan.
    Art. 4º.- (Competencia municipal). Compete a las Autoridades Locales:
1) Cumplir y hacer cumplir la Constitución, las leyes, los decretos de la Junta  Departamental y las Resoluciones del Intendente y de la Junta Departamental.
2) Ser ordenador secundario de gastos, en los términos previstos en el art. 29 del TOCAF. Esta facultad no podrá ser delegada.
3) Tener la facultad jerárquica y de supervisión de los funcionarios de su dependencia, sin perjuicio de la facultad que le corresponde al Intendente conforme al art. 275 nral. 54º de la Constitución de la República.
4) Preparar su presupuesto y remitirlo al Intendente para su consideración, en los términos y plazos previstos por la Constitución de la República.
5) Emplear los recursos que le asigne el presupuesto para cubrir los servicios y necesidades de su jurisdicción.
6) Fijar los precios por utilización o aprovechamiento de los bienes o servicios municipales dentro de su jurisdicción, y celebrar contratos con referencia a ellos.
7) Percibir los tributos, rentas, precios, tarifas dentro de su jurisdicción, informando anualmente al Intendente al final de cada ejercicio, sobre las sumas percibidas, porcentaje de morosidad, y medidas que se hayan adoptado o se proyecten para el estricto cumplimiento de la obligación de pago de los contribuyentes.
8) Imponer en su jurisdicción las multas por infracciones de carácter municipal, y proceder a su cobro.
9) Representar a la autoridad local en todo lo referido a su competencia.
10) Requerir el auxilio de la fuerza pública siempre que lo crea necesario para el cumplimento de sus funciones.
11) Suministrar al Intendente o a la Junta Departamental, los informes que se le soliciten, dentro del término de veinte días hábiles siguientes a la recepción de las solicitudes.
12) Administrar las propiedades del Gobierno Departamental en la jurisdicción de la Autoridad Local, proveyendo a su conservación y mejora, así como a proveer al cuidado, mantenimiento y conservación de todos los establecimientos y obras departamentales.
13) Velar, sin perjuicio de las atribuciones del Intendente, por la conservación de las playas fluviales, así como de los pasos, calzadas y puentes de ríos o arroyos:
a) Prohibiendo la extracción de tierra, piedras y arena dentro del límite que juzgue necesario para la defensa de los terrenos ribereños.
b) Haciendo o disponiendo que se hagan plantaciones destinadas a defender los terrenos de la invasión de las arenas, y a sanear las playas y defender las costas.
c) Evitando la destrucción de las zonas boscosas situadas en terrenos ribereños o adyacentes de propiedad departamental, que por su conformación hermosean las costas o resulten defensivas para la conservación de las playas.
14) Ejercer la policía higiénica y sanitaria de la Autoridad Local, sin perjuicio de la competencia que le correspondan al Intendente o autoridades nacionales en su caso; siendo de su cargo:
a) La adopción de medidas y disposiciones tendientes a coadyuvar con las autoridades departamentales o nacionales, para combatir epidemias, disminuir sus estragos y evitar o remover sus causas.
b) La desinfección del suelo, del aire y de sus aguas.
c) La vigilancia y demás medidas necesarias para evitar la contaminación de las aguas;
d) La limpieza de las calles y de todos los sitios de uso público.
e) La extracción de basura domiciliaria y su traslación a puntos convenientes para su destrucción, transformación o incineración.
f) La inspección periódica y permanente de fincas arrendadas, pensiones, moteles, establecimientos comerciales o industriales, a los efectos de controlar su estado y funcionamiento.
g) La inspección y análisis de toda clase de substancias alimenticias o bebidas, a efectos de exigir el cumplimiento estricto de las normas sobre bromatología.
h) La inspección veterinaria y adopción de las medidas que juzgue necesarias para garantizar la salud pública; previa consulta y coordinación con el Intendente y con el Ministerio de Salud Pública.
15) Organizar y cuidar la vialidad pública, urbana, suburbana y rural de su jurisdicción, para el buen cumplimiento de la normativa departamental y nacional en vigencia.
16) Proveer lo relativo al alumbrado, pavimentación o arreglo de todas las vías indicadas, y de las plazas y paseos, según las necesidades y recursos locales.
17) Hacer cumplir las normas de tránsito y servicios de transporte de pasajeros y carga, todo de conformidad a las ordenanzas departamentales, y ordenar el establecimiento de vehículos en los lugares de uso público.
18) Organizar, administrar, vigilar y controlar la utilización de Cementerios Municipales, para lo cual deberá:
a) Adjudicar derechos de uso de locales y sepulturas de acuerdo con los reglamentos.
b) La colocación y cuidado de los monumentos.
c) La adopción de medidas para asegurar el orden y respeto.
19) Establecer, suprimir o trasladar, tabladas, corrales de abasto, mataderos y plazas de frutos municipales, y cuidar de su régimen administrativo, de conformidad con las normas nacionales y departamentales que regulen dicha materia.
20) Realizar actividades culturales, y colaborar con todos los eventos de esa naturaleza que se programen o celebren en su jurisdicción.
21) Organizar las fiestas y celebraciones nacionales, y cooperar con todo aquel evento que se considere beneficioso para la autoridad local.
22) Ejecutar las obras que haya dispuesto dentro de sus atribuciones, o las que disponga el Intendente, por su competencia departamental.
23) Elevar anualmente al Intendente, dentro de los 40 días del comienzo del año civil, una memoria que comprenda los trabajos y proyectos realizados en el año anterior, así como un detalle de los que se proyecta para el año futuro.
24) Designar Comisiones de Apoyo Honorarias, a los efectos del cumplimiento y organización de eventos o acontecimientos culturales, sociales o festivos.
25) Fomentar la forestación, atendiendo preferentemente a la conservación y aumento de los montes municipales, y estimulando en el mismo sentido, la acción de los particulares.
Art. 5.- (Delegación). La Autoridad Local ejercerá además, las atribuciones que le sean delegadas conforme al art. 262, inc. 4º de la constitución de la República.
Ar
t. 6.- (Jerarquía Administrativa). Sin perjuicio de los distintos grados de desconcentración que reconoce el Artículo 288 de la Constitución, todas las autoridades locales estarán sometidas a la jerarquía del Intendente, el cual será competente, de oficio o a través del recurso de apelación según corresponda, para examinar su actuación.
DE LAS AUTORIDADES LOCALES: SU INTEGRACION
    Art. 7.- En atención al número de sus componentes (Artículo 287 de la Constitución) las autoridades locales podrán ser: unipersonales o pluripersonales, denominándose Alcaldes en el primer caso y Juntas Locales en el segundo caso.
En atención a su competencia (Artículo 288 de la Constitución) las autoridades locales podrán ser: de competencia simple o común, actuando como autoridad delegada del Intendente, que será el caso de los Alcaldes y el de las llamadas Juntas Locales simples o comunes, o podrán ser de competencia autónoma o ampliada en cuyo caso se denominarán Juntas Locales Autónomas y Juntas Locales Electivas.
    Art. 8.- (Alcaldes). Los Alcaldes solo podrán ser designados por el Intendente mediante Resolución fundada, con comunicación a la Junta Departamental y tratándose de poblaciones inferiores a mil quinientos habitantes. En todos los casos los designados deberán ser funcionarios municipales con no menos de cinco años de antigüedad.
    Art. 9.- (Juntas Locales Simples o Comunes). Las Juntas Locales Simples o Comunes se podrán integrar por tres o cinco miembros, en atención a la importancia de la localidad y sus miembros; se denominarán Comunos Locales, serán designados por la Junta Departamental, mediante mayoría absoluta y serán propuestos por el Intendente.
    Art. 10.- El Presidente de la Junta Local será el primer nombre propuesto en la nómina enviada por el Intendente a la Junta Departamental.
E
n caso de acefalía transitoria lo será el Comuno Local propuesto en segundo lugar en dicha nómina y en caso de acefalía definitiva el Intendente designará al nuevo Presidente de entre los Comunos Locales, tanto titulares como suplentes, que fueron oportunamente designados por la Junta Departamental.
 
  Art. 11.- (Juntas Locales Autónomas) Las Juntas Locales Autónomas estarán integradas por cinco miembros denominados Comunos Locales, de los cuales cuatro serán designados por la Junta Departamental, por mayoría absoluta de sus integrantes y previa propuesta de los nombres por parte del Intendente. En tal caso se respetará en lo posible la proporcionalidad de la representación de los partidos en el Organo Legislativo Departamental. A su vez el Presidente de la Junta Autónoma, que también la integrará, será electo directamente por los vecinos.
    Art. 12.- (Elección de Presidente de Junta Local Autónoma) El Presidente y tres suplentes respectivos, serán elegidos por los vecinos habilitados a sufragar dentro del ámbito territorial de competencia de la Junta Local Autónoma respectiva, el mismo día de la elección departamental, en hojas separadas de votación, debiendo corresponder éstas al mismo Lema partidario correspondiente a la hoja de elección del Intendente y de la Junta Departamental.
 
  Art. 13.- (Subrogación de los Miembros de la Junta Local Autónoma). Tratándose del Presidente de la Junta Local Autónoma, si se produce una vacancia temporal asumirá transitoriamente el suplente correspondiente electo en la hora de votación respectiva y en caso de agotarse la lista de suplentes será la propia Junta Local la que designará, de entre sus miembros titulares, al subrogante temporal. Si la vacancia es definitiva deberá asumir como Presidente el suplente correspondiente de acuerdo a la hora de votación en la que fuera electo y si, se agotara la lista de suplentes quedará como Presidente el Comuno Local titular de la Junta que sea designado por el Intendente, con comunicación a la Junta Departamental. Si la vacancia fuera de uno de los restantes Comunos, designados en su momento por la Junta Departamental, asumirá el suplente correspondiente de acuerdo a la nómina oportunamente propuesta por el Intendente a razón de tres suplentes respectivos por cada candidato titular designado.
    Art. 14.- (Juntas Locales Electivas). Tendrán la misma competencia y atribuciones de las Juntas Locales Autónomas, tendrán cinco miembros y todos ellos serán electos directamente por los vecinos habilitados a sufragar dentro del ámbito territorial de jurisdicción de la Junta Local, conforme a lo dispuesto por la disposición transitoria Letra Y Numeral 1 de la Constitución de la República.
 
  Art. 15.- (Funciones del Presidente de la Junta Local sea Simple, Autónoma o Electiva) Al Presidente de la Junta Local corresponderá, actuando conjuntamente con el Secretario de la Junta:
a) El ejercicio exclusivo de las funciones ejecutivas y administrativas correspondientes a la Junta.
b) La actuación como jerarca inmediato de los funcionarios de la misma, dando cuenta a los demás miembros de la Junta.
Suscribi
r las resoluciones y comunicaciones que emanen de la Junta.
Coordina
r acciones con la Intendencia del Departamento.
Ejercer la representación de la Junta Local ante las autoridades, instituciones u organizaciones, sean locales, departamentales o nacionales, en el marco de la competencia local de la Junta.
Integra
r o en su caso designar técnicos que represen-ten al Gobierno Local en instituciones, equipos o agencias para la coordinación y promoción del desarrollo regional con la participación de otros representantes de gobiernos a nivel local, departamental e incluso nacional.
    Art. 16.- (Funciones de los demás miembros de las Juntas Locales: Simples, Autónomas o Electivas) A los restantes Comunos Locales integrantes de la Junta Local, corresponderá:
a) Colaborar con el Presidente para el normal desempeño de la Junta, así como realizar todas aquellas tareas que, siendo competencia del Presidente de la Junta, le sean encargadas o delegadas circunstancialmente por éste.
b) Requerir al Presidente de la Junta cualquier información necesaria para el desempeño de su función.
c) Presentar en las Sesiones de la Junta proyectos, iniciativas, y en su caso denuncias o quejas que provengan de la comunidad sobre la gestión de la Junta.
d) Ejercer control sobre el ejercicio de las funciones que haga el Presidente en el marco de lo establecido en el artículo anterior y de la competencia que tenga la Junta como Organo de Gobierno Local.
e) En su caso, denunciar en la Junta Local la existencia de actos arbitrarios, inconvenientes, ilegales o inconstitucionales realizados por el Presidente en el ejercicio de su cargo.
Art. 17.- ( Responsabilidad política de las autoridades locales electivas) Los Presidentes de las Juntas Locales Autónomas así como los Presidentes y demás Comunos Locales de las Juntas Electivas podrán ser acusados ante la Junta Departamental , por violación de la Constitución u otros delitos graves, por un tercio de los integrantes del Cuerpo al que pertenecen y, previa sustanciación de las actuaciones con arreglo al principio del debido proceso, podrán ser destituidos por dos tercios de componentes de la Junta Departamental.
 
  Art. 18.- (Vínculo Jerárquico Departamental) Los Organos de Gobierno Local sean Unipersonales o Pluripersonales siempre estarán afectados a la dependencia administrativa así como económico financiera respecto del Gobierno Departamental.
    Art. 19.- (Transferencia de Recursos Financieros). La Autoridad Local deberá entregar al Gobierno Departamental, dentro de los sesenta días del cumplimiento del ejercicio anual, el treinta por ciento (30%) de los ingresos que haya percibido, cualquiera fuere su origen. A su vez, la Intendencia deberá transferir periódicamente a los Organos de Gobierno Local el porcentaje que le corresponda a cada uno, de las partidas transferidas por el Gobierno Nacional al Gobierno Departamental; pudiendo acordarse fórmulas de compensación entre la Intendencia respectiva y las Juntas Locales que deban realizar transferencias de rentas locales.
    Art. 20.- (Vigencia) La presente Ley entrará en vigencia en oportunidad de las elecciones departamentales que tengan lugar, en forma inmediata, después de la promulgación de la misma.
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4- Más enlaces de interés sobre el tema

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- La participación ciudadana en la democracia

- Ciudad y ciudadanía

- El presupuesto municipal

- Herramientas para la participación

- La participación de los ciudadanos en la vida pública local

- Participación y democracia asociaciones y poder local

- La toma de decisiones en equipos de trabajo

- Gestión de la comunicación interna en las organizaciones

- Administración por objetivos

- Evaluación de proyectos de carácter social

- El enfoque estratégico en las organizaciones

- Conducir una reunión

- Decisiones públicas y ciudadanía nuevos mecanismos e instrumentos

- Democracias participativas desde las praxis locales

- Urbanismo transporte y contaminación

- Sobre la prensa y la interacción social

- Sistemas para la participación electrónica municipal

- El modelo boliviano de descentralización y la gobernabilidad / vecinet

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