Gobiernos
locales, descentralización y participación ciudadana en Montevideo
Seminario 10 años de
descentralización: un debate necesario
CAPITULO II
Estado
y sociedad en la gestión
municipal de Montevideo
Existe en la teoría social, y en particular en los análisis acerca del
desarrollo local y los tejidos comunitarios, una propensión a mitificar las
potencialidades de la sociedad civil en la construcción de modelos políticos
alternativos. La sociedad civil, enfrentada o por lo pronto separada del Estado,
actuando como palanca transformadora de la sociedad toda incluyendo al propio
Estado.
Entendemos que la realidad demuestra que no hay tal autonomía
potencialmente transformadora. Históricamente la sociedad civil ha sido
sumamente plástica al modelo estatal vigente. Por acción o por reacción, el
comportamiento de los grupos populares en su accionar político concreto siempre
termina respondiendo directa o indirectamente a los movimientos que se produzcan
desde el Estado.
Por cierto que debe tenerse muy presente que el estado no es una entidad
separada de la sociedad con el monolitismo que se le tiende a asignar. Esta visión
monolítica que “objetualiza” al aparato estatal y que fuera sostenida
alternativamente por la teoría liberal del estado y por los análisis marxistas
que mayoritariamente se formularon durante el siglo XX, no se corresponde con la
realidad.
Debiera recordarse que el estado es el "estado de la sociedad"
tal cual fuera la formulación originaria allá por el siglo XVII y por lo tanto
expresa en la esfera política la correlación de fuerzas socialmente
desplegada, y por tanto sujeta a los cambios que desde allí se produzcan.
Este estado pues, así conceptualizado, es el que pauta el accionar de la
sociedad civil, y en el tema que nos interesa determina en última instancia las
modalidades de participación.
Observando estas apreciaciones en la realidad montevideana, podrían
identificarse las siguientes fases de participación social a lo largo del siglo
XX:
·
Durante la primera mitad del
mismo, mientras se desarrolló y consolidó la democracia republicana de
partidos políticos en Uruguay, la participación fue extraordinariamente débil
y estuvo básicamente expresada en las antiguas “comisiones de fomento
barrial" en las que los vecinos se juntaban para pedir cosas en una
perspectiva clara y conscientemente clientelar con el gobierno municipal. La
prosperidad característica de ese período indica que no existiendo grandes
necesidades insatisfechas, la participación en problemas del ámbito municipal
fue escasa y se dio con las características clientelares anotadas. El
clientelismo político fue y es un complemento de la democracia representativa
mediada por los partidos políticos. Es importante recordar, que durante esta época
los partidos políticos tradicionales funcionaban con una democracia interna
mucho mayor de la que con posterioridad evolucionaron con lo cual es posible
afirmar que un buen caudal de la participación social estuvo orientada hacia la
presencia activa en las diversas formas que los partidos políticos le ofrecían
a la ciudadanía.
· La ruptura democrática y su sucedáneo, la
dictadura militar instaurada entre los años 1973 y 1984, implicaron la
interrupción de las instituciones y por consecuencia todas las articulaciones
sociales que las caracterizaban. Al gobierno militar solamente le importaba
reprimir cualquier forma de expresión a efectos de hacer posible la derrota política
de las fuerzas sociales y políticas populares y poder poner en práctica el
programa de ajuste que hiciera posible un relanzamiento del capitalismo en
Uruguay.
En ese contexto, y especialmente en el período
1973/80, las escasas formas de participación social estuvieron pautadas por la
cultura de la resistencia, es decir, una forma de participar llena de riesgos,
en donde los consensos entre la gente se tenían que obtener desde formas
clandestinas y en general una actitud extrema dadas las circunstancias.
A partir de 1980, tras el rechazo popular de la reforma
constitucional propuesta por la dictadura y el agravamiento de las condiciones
de vida de amplios sectores de la población, emergen el movimiento cooperativo,
las ollas populares, las comisiones de merenderos, etc que, junto al creciente
dinamismo político y sindical, recomponen progresivamente el tejido social e
introducen nuevas modalidades de participación.
· La primera administración municipal montevideana
post dictadura (período 1985/90), si bien asume un discurso de aliento a la
participación, no logra avances concretos y sustantivos en la materia. Diversos
factores parecen incidir en ese resultado, entre ellos la multifacética
complejidad del reencuentro con la democracia tras 12 años de autoritarismo, y
la inestabilidad del equipo de gobierno municipal (por razones de fallecimiento
en un caso y políticas en los restantes hubo tres Intendentes en el período,
lo que determinó casi permanentes ajustes en la composición del gabinete y en
el desarrollo de las políticas que la Administración había fijado)
· La experiencia que comienza en 1990, desencadena un proceso participatorio que también a su manera va a expresar las características contradictorias de la propuesta política de descentralización. Por un lado surgirán cientos de nuevos grupos de vecinos que se constituyen para participar en una forma en donde enfáticamente se alienta el agrupamiento por zonas (y eventualmente en sub zonas) se estimula una visión de ciudad que permita ver la globalidad más allá de las necesidades del barrio y se promueve una conciencia solidaria apelando a reconocer que los más necesitados tienen que ser los más beneficiados.
Esta experiencia alcanza su punto más alto en las discusiones de los
planes quinquenales y los ajustes que anualmente se efectúan al mismo.
Estudios realizados permiten calcular que durante buena parte del período,
aproximadamente 20.000 personas han participado anualmente activamente en las
principales discusiones. En un municipio de 1.300.000 habitantes, se trata de
una escasa minoría, pero ¿cuándo en la historia del país una cantidad
semejante había participado de forma directa en asuntos de estado? Y lo más
importante a destacar, como lo demuestran también los estudios realizados, la
mayoría silenciosa que opta por no participar, ha coincidido en lo sustancial
con lo propuesto y resuelto por los colectivos activos que efectivamente han
ocupado los espacios de la participación.
A su vez, hay que señalar que esa participación ha encontrado
dificultades para consolidarse como ejercicio pleno de un cogobierno entre los
vecinos y las autoridades electas. En ocasiones se observa un acotamiento a la
demanda estrechamente concebida; en otras ocasiones se percibe la adopción por
parte de algunos vecinos de posturas de "gobernante" alejándose del
contacto fecundo con sus representados en las organizaciones y grupos de base.
Es así que el
modelo de participación aplicado ha tenido una respuesta activa y muy dinámica
por parte de la población pero expresando las contradicciones y los claros y
oscuros de la propuesta.
Como anteriormente se señalaba, la forma de participar expresa en buena
medida las características de la propuesta descentralizadora.
Seguramente esta constatación en cuanto al carácter
especular de la participación con respecto a las propuestas estatales pueda
verificarse en otros procesos correspondientes a otras sociedades. Lo importante
a considerar es qué reflexión extraer al respecto.
Quiere decir que
el modelo de descentralización instaurado fue en buena medida la resultante de
un conjunto de factores emergentes e imprevistos. Ello no es de extrañar ya que
de esa forma es que discurren los procesos sociales y políticos: son el
resultado de múltiples impulsos y no la consecuencia de una única voluntad.
Tal vez uno de los aspectos que más ha estado presente en el declive del
proceso participatorio más que con la institucionalidad tenga que ver con los
contenidos: ¿participar para qué?, ¿participar por qué?
La esencia de la cultura dominante no alienta ni lo colectivo ni el
encuentro político para el protagonismo, sino todo lo contrario. Por lo tanto, no
se trata tan solo de convocar a la participación y crear el andamiaje
institucional para albergar a la misma, sino que tan importante como lo
anterior, es atribuir dirección y sentido a la participación.
Participación para efectivizar la cristalinidad de la gestión;
participación para ordenar la demanda; participación para fijar las
prioridades presupuestales, es decir para garantizar una cogestión más democrática
y eficiente en el manejo de los recursos.
Pareciera que la realidad demuestra que, para el común de la gente,
estos cometidos son aceptados pero sin que necesariamente resulten atractivos
para un involucramiento generalizado. El modelo de participación, si pretende
-como lo enunciaba en sus comienzos el citado documento programático- movilizar
al conjunto de la población en un sentido de transformaciones en el campo de
las relaciones sociales, políticas y culturales, debe de promover objetivos políticos
que le den el sentido último a la participación.
Desde luego, también puede optarse por reducir la participación a un
complemento eficiente y democratizante de las instituciones representativas sin
pretender otros objetivos más trascendentes.
Lo importante es que sea lo que sea que se defina del proceso
participatorio, a los efectos de garantizar su mejor funcionamiento sea
resuelto en forma consciente y por la mayor cantidad posible de actores.
La institucionalización de las Juntas Locales con la representación política
partidaria que las caracteriza, forzó en alguna forma a que la estructura política
del partido en el gobierno se abocara a un mayor involucramiento con la gestión
municipal. Ello lamentablemente tuvo la propensión a centrarse en la lucha y
confrontación intrapartidaria por los micro poderes que estas instituciones
crearon. Ha habido serias dificultades para que las autoridades políticas
locales piensen políticamente a la zona.
Este ha sido, entonces, otro factor ineludible en la consideración del
modelo de descentralización participativo aplicado ya que su sustento
"natural" eran la sociedad civil organizada, el actor político y el
gobierno electo.
De esta tríada tal vez la que menos ha aportado para la construcción
molecular y fermental de un nuevo orden político y social ha sido el actor político.
Su mejor contribución se ha concentrado en el apoyo político global al
gobierno y en su sustento real y su legitimación. Sin
embargo, siendo ello necesario, no es suficiente: se requería y se requiere en
alguna medida una concepción diferente de la acción política local. Una nueva
concepción en la cual, más que “forcejear para ganar espacios”, se
contribuya a la conformación de un nuevo tejido social sea que aliente un nuevo
protagonismo de la sociedad en su conjunto.
En otras
palabras, se trata de construir sociedad organizada antes que ocupar los micro
poderes establecidos en el modelo de descentralización.
Si lo que se pretende es meramente el control y su
perpetuación en el contexto de la nueva institucionalidad creada, entonces
efectivamente sólo importa pujar por el control de dicha institucionalidad.
Pero si de lo que se trata es de proponerse transformaciones profundas en la
sociedad que operen en el plano de las relaciones sociales, de los imaginarios y
en definitiva en la promoción de un proyecto político y cultural diferente, la
tarea es sustancialmente diferente (y más compleja, por cierto).
Este actuar diferente definitivamente no puede
desencadenarse por generación espontánea. Requiere de amplios debates y
consensos en el equipo de gobierno y en la fuerza política que lo respalda y,
por encima de todo, de un programa de cambios traducible en grandes ideas fuerza
que motiven y muestren caminos a recorrer para el común de la gente, tanto
aquella ya comprometida en una alternativa como todos aquellos otros que
simplemente padecen sin desearlo el actual orden constituido.
Tal vez otro ejemplo de esta concepción política haya
sido el destino y la evolución de los Concejos Vecinales. Con frecuencia se
puede observar una tendencia al encerramiento en sí mismos, en centrarse en
largos contenciosos con las Juntas Locales, en el análisis de expedientes, en
su renuencia a un funcionamiento abierto e inclusive físicamente próximo a las
diversas realidades barriales y comunitarias.
Quiere decir, que inclusive en el órgano que en su
definición originaria estaba estampada de manera más contundente la concepción
innovadora y transformadora de lo local como palanca del cambio, también se
observa una cierta tendencia a quedar absorbido en la maraña burocrática de la
nueva institucionalidad con lo cual queda enfáticamente planteado el reto de
repensar las instituciones pero tal vez con aún más vigor la cultura política
que ha pautado la acción concreta.
Parecería que en lo que ha participación se refiere,
y sin desconocer lo avanzado desde 1990 a la fecha, hoy habría que replantearse
para qué y cómo participar.
¿Participar para seguir avanzando
hacia los objetivos originarios de la propuesta programática formulada en 1989?
La respuesta afirmativa a esta interrogante ha de complementarse,
necesariamente, con la respuesta al ¿cómo?
Y para esta segunda interrogante la
experiencia indica que no hay respuestas totalizadoras, perfectas ni
definitivas.
(El
presente Informe fue elaborado en el marco del convenio suscrito el 20 de
diciembre de 2000 entre la Intendencia Municipal de Montevideo y el Instituto de
Investigación y Desarrollo)
INDICE
Introducción
Capítulo I: Un contexto de transformaciones sociales
Capítulo II: Estado y sociedad en la gestión municipal de Montevideo
Capitulo III: La descentralización desde la percepción de la población montevideana
Capítulo IV: Descentralización y eficacia
Capítulo V: La participación efectivamente ocurrida y sus sujetos
Capítulo VI: Sugerencias y recomendacionesVolver a Documentos
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