10 años de descentralización en Montevideo

Gobiernos locales, descentralización y participación ciudadana en Montevideo
Seminario 10 años de descentralización: un debate necesario

Documento presentado por el IDES:
A 10 años de descentralización: una mirada hacia delante

Existe en la teoría social, y en particular en los análisis acerca del desarrollo local y los tejidos comunitarios, una propensión a mitificar las potencialidades de la sociedad civil en la construcción de modelos políticos alternativos. La sociedad civil, enfrentada o por lo pronto separada del Estado, actuando como palanca transformadora de la sociedad toda incluyendo al propio Estado.

Entendemos que la realidad demuestra que no hay tal autonomía potencialmente transformadora. Históricamente la sociedad civil ha sido sumamente plástica al modelo estatal vigente. Por acción o por reacción, el comportamiento de los grupos populares en su accionar político concreto siempre termina respondiendo directa o indirectamente a los movimientos que se produzcan desde el Estado.

Por cierto que debe tenerse muy presente que el estado no es una entidad separada de la sociedad con el monolitismo que se le tiende a asignar. Esta visión monolítica que “objetualiza” al aparato estatal y que fuera sostenida alternativamente por la teoría liberal del estado y por los análisis marxistas que mayoritariamente se formularon durante el siglo XX, no se corresponde con la realidad.

Debiera recordarse que el estado es el "estado de la sociedad" tal cual fuera la formulación originaria allá por el siglo XVII y por lo tanto expresa en la esfera política la correlación de fuerzas socialmente desplegada, y por tanto sujeta a los cambios que desde allí se produzcan.

Este estado pues, así conceptualizado, es el que pauta el accionar de la sociedad civil, y en el tema que nos interesa determina en última instancia las modalidades de participación.

Observando estas apreciaciones en la realidad montevideana, podrían identificarse las siguientes fases de participación social a lo largo del siglo XX:

· Durante la primera mitad del mismo, mientras se desarrolló y consolidó la democracia republicana de partidos políticos en Uruguay, la participación fue extraordinariamente débil y estuvo básicamente expresada en las antiguas “comisiones de fomento barrial" en las que los vecinos se juntaban para pedir cosas en una perspectiva clara y conscientemente clientelar con el gobierno municipal. La prosperidad característica de ese período indica que no existiendo grandes necesidades insatisfechas, la participación en problemas del ámbito municipal fue escasa y se dio con las características clientelares anotadas. El clientelismo político fue y es un complemento de la democracia representativa mediada por los partidos políticos. Es importante recordar, que durante esta época los partidos políticos tradicionales funcionaban con una democracia interna mucho mayor de la que con posterioridad evolucionaron con lo cual es posible afirmar que un buen caudal de la participación social estuvo orientada hacia la presencia activa en las diversas formas que los partidos políticos le ofrecían a la ciudadanía.

· La ruptura democrática y su sucedáneo, la dictadura militar instaurada entre los años 1973 y 1984, implicaron la interrupción de las instituciones y por consecuencia todas las articulaciones sociales que las caracterizaban. Al gobierno militar solamente le importaba reprimir cualquier forma de expresión a efectos de hacer posible la derrota política de las fuerzas sociales y políticas populares y poder poner en práctica el programa de ajuste que hiciera posible un relanzamiento del capitalismo en Uruguay.

En ese contexto, y especialmente en el período 1973/80, las escasas formas de participación social estuvieron pautadas por la cultura de la resistencia, es decir, una forma de participar llena de riesgos, en donde los consensos entre la gente se tenían que obtener desde formas clandestinas y en general una actitud extrema dadas las circunstancias.

A partir de 1980, tras el rechazo popular de la reforma constitucional propuesta por la dictadura y el agravamiento de las condiciones de vida de amplios sectores de la población, emergen el movimiento cooperativo, las ollas populares, las comisiones de merenderos, etc que, junto al creciente dinamismo político y sindical, recomponen progresivamente el tejido social e introducen nuevas modalidades de participación.

· La primera administración municipal montevideana post dictadura (período 1985/90), si bien asume un discurso de aliento a la participación, no logra avances concretos y sustantivos en la materia. Diversos factores parecen incidir en ese resultado, entre ellos la multifacética complejidad del reencuentro con la democracia tras 12 años de autoritarismo, y la inestabilidad del equipo de gobierno municipal (por razones de fallecimiento en un caso y políticas en los restantes hubo tres Intendentes en el período, lo que determinó casi permanentes ajustes en la composición del gabinete y en el desarrollo de las políticas que la Administración había fijado)

· La experiencia que comienza en 1990, desencadena un proceso participatorio que también a su manera va a expresar las características contradictorias de la propuesta política de descentralización. Por un lado surgirán cientos de nuevos grupos de vecinos que se constituyen para participar en una forma en donde enfáticamente se alienta el agrupamiento por zonas (y eventualmente en sub zonas) se estimula una visión de ciudad que permita ver la globalidad más allá de las necesidades del barrio y se promueve una conciencia solidaria apelando a reconocer que los más necesitados tienen que ser los más beneficiados.

Esta experiencia alcanza su punto más alto en las discusiones de los planes quinquenales y los ajustes que anualmente se efectúan al mismo.

Estudios realizados permiten calcular que durante buena parte del período, aproximadamente 20.000 personas han participado anualmente activamente en las principales discusiones. En un municipio de 1.300.000 habitantes, se trata de una escasa minoría, pero ¿cuándo en la historia del país una cantidad semejante había participado de forma directa en asuntos de estado? Y lo más importante a destacar, como lo demuestran también los estudios realizados, la mayoría silenciosa que opta por no participar, ha coincidido en lo sustancial con lo propuesto y resuelto por los colectivos activos que efectivamente han ocupado los espacios de la participación.

A su vez, hay que señalar que esa participación ha encontrado dificultades para consolidarse como ejercicio pleno de un cogobierno entre los vecinos y las autoridades electas. En ocasiones se observa un acotamiento a la demanda estrechamente concebida; en otras ocasiones se percibe la adopción por parte de algunos vecinos de posturas de "gobernante" alejándose del contacto fecundo con sus representados en las organizaciones y grupos de base.

Es así que el modelo de participación aplicado ha tenido una respuesta activa y muy dinámica por parte de la población pero expresando las contradicciones y los claros y oscuros de la propuesta.

Como anteriormente se señalaba, la forma de participar expresa en buena medida las características de la propuesta descentralizadora.

Seguramente esta constatación en cuanto al carácter especular de la participación con respecto a las propuestas estatales pueda verificarse en otros procesos correspondientes a otras sociedades. Lo importante a considerar es qué reflexión extraer al respecto.

Quiere decir que el modelo de descentralización instaurado fue en buena medida la resultante de un conjunto de factores emergentes e imprevistos. Ello no es de extrañar ya que de esa forma es que discurren los procesos sociales y políticos: son el resultado de múltiples impulsos y no la consecuencia de una única voluntad.

Tal vez uno de los aspectos que más ha estado presente en el declive del proceso participatorio más que con la institucionalidad tenga que ver con los contenidos: ¿participar para qué?, ¿participar por qué?

La esencia de la cultura dominante no alienta ni lo colectivo ni el encuentro político para el protagonismo, sino todo lo contrario. Por lo tanto, no se trata tan solo de convocar a la participación y crear el andamiaje institucional para albergar a la misma, sino que tan importante como lo anterior, es atribuir dirección y sentido a la participación.

Participación para efectivizar la cristalinidad de la gestión; participación para ordenar la demanda; participación para fijar las prioridades presupuestales, es decir para garantizar una cogestión más democrática y eficiente en el manejo de los recursos.

Pareciera que la realidad demuestra que, para el común de la gente, estos cometidos son aceptados pero sin que necesariamente resulten atractivos para un involucramiento generalizado. El modelo de participación, si pretende -como lo enunciaba en sus comienzos el citado documento programático- movilizar al conjunto de la población en un sentido de transformaciones en el campo de las relaciones sociales, políticas y culturales, debe de promover objetivos políticos que le den el sentido último a la participación.

Desde luego, también puede optarse por reducir la participación a un complemento eficiente y democratizante de las instituciones representativas sin pretender otros objetivos más trascendentes.

Lo importante es que sea lo que sea que se defina del proceso participatorio, a los efectos de garantizar su mejor funcionamiento sea resuelto en forma consciente y por la mayor cantidad posible de actores.

La institucionalización de las Juntas Locales con la representación política partidaria que las caracteriza, forzó en alguna forma a que la estructura política del partido en el gobierno se abocara a un mayor involucramiento con la gestión municipal. Ello lamentablemente tuvo la propensión a centrarse en la lucha y confrontación intrapartidaria por los micro poderes que estas instituciones crearon. Ha habido serias dificultades para que las autoridades políticas locales piensen políticamente a la zona.

Este ha sido, entonces, otro factor ineludible en la consideración del modelo de descentralización participativo aplicado ya que su sustento "natural" eran la sociedad civil organizada, el actor político y el gobierno electo.

De esta tríada tal vez la que menos ha aportado para la construcción molecular y fermental de un nuevo orden político y social ha sido el actor político.

Su mejor contribución se ha concentrado en el apoyo político global al gobierno y en su sustento real y su legitimación. Sin embargo, siendo ello necesario, no es suficiente: se requería y se requiere en alguna medida una concepción diferente de la acción política local. Una nueva concepción en la cual, más que “forcejear para ganar espacios”, se contribuya a la conformación de un nuevo tejido social sea que aliente un nuevo protagonismo de la sociedad en su conjunto.

En otras palabras, se trata de construir sociedad organizada antes que ocupar los micro poderes establecidos en el modelo de descentralización.

Si lo que se pretende es meramente el control y su perpetuación en el contexto de la nueva institucionalidad creada, entonces efectivamente sólo importa pujar por el control de dicha institucionalidad. Pero si de lo que se trata es de proponerse transformaciones profundas en la sociedad que operen en el plano de las relaciones sociales, de los imaginarios y en definitiva en la promoción de un proyecto político y cultural diferente, la tarea es sustancialmente diferente (y más compleja, por cierto).

Este actuar diferente definitivamente no puede desencadenarse por generación espontánea. Requiere de amplios debates y consensos en el equipo de gobierno y en la fuerza política que lo respalda y, por encima de todo, de un programa de cambios traducible en grandes ideas fuerza que motiven y muestren caminos a recorrer para el común de la gente, tanto aquella ya comprometida en una alternativa como todos aquellos otros que simplemente padecen sin desearlo el actual orden constituido.

Tal vez otro ejemplo de esta concepción política haya sido el destino y la evolución de los Concejos Vecinales. Con frecuencia se puede observar una tendencia al encerramiento en sí mismos, en centrarse en largos contenciosos con las Juntas Locales, en el análisis de expedientes, en su renuencia a un funcionamiento abierto e inclusive físicamente próximo a las diversas realidades barriales y comunitarias.

Quiere decir, que inclusive en el órgano que en su definición originaria estaba estampada de manera más contundente la concepción innovadora y transformadora de lo local como palanca del cambio, también se observa una cierta tendencia a quedar absorbido en la maraña burocrática de la nueva institucionalidad con lo cual queda enfáticamente planteado el reto de repensar las instituciones pero tal vez con aún más vigor la cultura política que ha pautado la acción concreta.

Parecería que en lo que ha participación se refiere, y sin desconocer lo avanzado desde 1990 a la fecha, hoy habría que replantearse para qué y cómo participar.

¿Participar para seguir avanzando hacia los objetivos originarios de la propuesta programática formulada en 1989? La respuesta afirmativa a esta interrogante ha de complementarse, necesariamente, con la respuesta al ¿cómo?

Y para esta segunda interrogante la experiencia indica que no hay respuestas totalizadoras, perfectas ni definitivas.

(El presente Informe fue elaborado en el marco del convenio suscrito el 20 de diciembre de 2000 entre la Intendencia Municipal de Montevideo y el Instituto de Investigación y Desarrollo)

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