Gobiernos Locales y Descentralización en Montevideo
Seminario 10 años de descentralización:
un debate necesario

Documento presentado por el IDES:
A 10 años de descentralización: una mirada hacia delante

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CAPITULO III

La descentralización en la percepción
de la población montevideana

     La ciencia social precisamente lo que permite es, mediante diferentes técnicas y abordajes teóricos, contribuir al conocimiento de la opinión de la gente acerca de fenómenos y procesos que involucran directa o indirectamente a toda la sociedad.

     El modelo de descentralización aplicado durante más de diez años en el Municipio de Montevideo, tuvo originariamente una adhesión en tanto programa de gobierno de la fuerza política que lo asumió en 1990. En ese momento, es muy difícil determinar qué es lo que el electorado mayoritario quiso cuando adhirió a dicho programa en el que centralmente se asumía la propuesta descentralizadora.

     Con posterioridad, ocurrieron dos elecciones para la renovación del gobierno municipal (1994 y 2000), y el electorado continuó ratificando esa propuesta programática con guarismos crecientes que alcanzan en el 2000 a un 58% del electorado montevideano.

     Esto en sí mismo es un muy importante indicador de adhesión insoslayable. No obstante, intentando conocer más precisamente la intencionalidad y el imaginario de la gente en el terreno propiamente del modelo de descentralización, cabe efectuarse  algunas interrogantes tales como: ¿la adhesión fue hacia los candidatos de indudable carisma y popularidad?, ¿lo central del apoyo electoralmente expresado fue hacia la gestión en su conjunto, antes que a la descentralización en concreto?, ¿la votación no habrá estado fuertemente determinada por razones políticas e ideológicas que van más allá de la gestión municipal?

     Estas y muchas otras interrogantes pudieran hacerse para comprender la dificultad de extraer rápidas conclusiones de la adhesión electoral en referencia al modelo de descentralización puesto en práctica.

     Seguramente todas las afirmaciones convertidas en interrogantes que se hacían tengan una cuota de verdad: de lo que se trata es de poder avanzar metodológicamente de manera más precisa para intentar conocer la opinión específica acerca de la descentralización.

LA ENCUESTA CHAVEZ/GOLDFRANK

     A esos efectos, en este trabajo se ha tomado como punto de partida el estudio realizado en 1999 por los investigadores D. Chávez, y B. Goldfrank para el Instituto de Estudios Sociales de La Haya (Holanda).

     Los autores toman como punto de partida una encuesta realizada en 1992 por el CIEDUR en tres Centros Comunales Zonales (3, 7 y 9) representativos de realidades de la ciudad claramente diferenciables y que ellos complementaron en 1999, a los efectos de comprobar la evolución, ocurrida en ese lapso, de la percepción de los vecinos acerca de algunos aspectos de la descentralización.

     Los cuadros siguientes permiten conocer cómo evolucionó la percepción social en ese período y tomando como muestra representativa de todo Montevideo a estos tres CCZ en los que se aplicaron encuestas con la representatividad estadística requerida

Conocimiento de la Ubicación del CCZ, por zonas y porcentajes

Conocimiento  de la ubicación del CCZ según
identificación política, en porcentajes

     Impacto porcentual del CCZ y de la descentralización según zonas

Evolución de la apreciación de la labor de los CCZ según zonas, en porcentajes

 Fuentes: CIEDUR (1992) y Chavez/Goldfrank (1999)

ESTUDIO DE IMAGINARIOS URBANOS EN LA PERSPECTIVA DE TIPOS SOCIALES ESPECÍFICOS

     En 1999, la Cátedra de Sociología Urbana de la Facultad de Arquitectura realizó una pequeña investigación acerca de imaginarios urbanos en Montevideo, para lo cual se efectuaron una serie de preguntas sobre la ciudad, sus lugares, su memoria, su funcionamiento y también sobre aspectos de su gestión. Lo característico de este estudio fue que en lugar de realizar una encuesta sobre la base de una determinada muestra representativa, se realizaron entrevistas a una serie de tipos sociales previamente definidos.

     Estos tipos sociales tenían como característica el ser representativos de los diversos niveles de la jerarquía social y además, por sus características personales, una intensa relación con la ciudad en tanto escenario de sus vidas concretas.

Para ello se seleccionaron los siguientes tipos sociales:

Estrato alto:

• ejecutivo del sector financiero que trabaje en la Ciudad Vieja (35-60 años)

• ama de casa de Carrasco (35-50 años) residente en vivienda suntuaria

• gran empresario industrial (no de la industria de la construcción, 35-60 años)

• gran productor rural residente en Montevideo (35-60 años)

Estrato medio:

•  comerciante establecido en el centro de Montevideo

• arquitecto de trayectoria relevante

• mujer profesional (no arquitecta) que ejerce su profesión (35-60 años)

• estudiante universitario (no de arquitectura, 18-25 años)

• maestra de enseñanza pública (25-50 años)

• joven trabajador de baja remuneración (18-25 años)

Estrato bajo:

•  chofer de ómnibus

• taximetrista

• vendedor callejero de sitio permanente

•  feriante de feria vecinal de frutas y verduras

• trabajadora de servicio doméstico

• prostituta callejera

• policía de comisaría

     Cada uno de estos tipos sociales estuvo representado por quince personas que cumplían las características del tipo. Como puede observarse, a través de esta técnica no se persigue una representatividad estadística de las opiniones, sino fundamentalmente descubrir las diferentes maneras de posicionarse frente a las preguntas por parte de los diferentes actores.

     No obstante, no deja de ser representativo el hecho de haber efectuado nada menos que quince entrevistas por cada tipo, lo cual para cada una de estas categorías existe una cierta representatividad. Usualmente esta técnica se realiza con un número muy inferior de entrevistas por tipo.

     Las preguntas realizadas que se ofrecen en este estudio se refirieron a opinión sobre:

• el manejo de las instituciones

•  programas sociales

• la planeación

• los servicios públicos

Los cuadros siguientes expresan estas opiniones:

 Opinión sobre el manejo de las instituciones

Opinión sobre programas sociales

Opinión sobre planeación

Opinión sobre los servicios públicos

     Sin perjuicio de todas las conclusiones e interpretaciones que esta información puede habilitar, en este informe destacamos algunas lecturas.

• El conjunto de las opiniones refleja una relativa homogeneidad entre los diversos tipos sociales, reafirmando, una vez más, la homogeneidad cultural de la sociedad uruguaya y montevideana en particular.

• En casi todas las preguntas, la valoración mayoritaria es la de “Bueno”, seguida de “Regular”, lo cual comprueba los niveles de adhesión sin que ello permita percibir una valoración demasiado elevada.

•  Las opiniones negativas expresadas en la columna de valoración “Mala”, encuentran mayor concentración en los tipos sociales altos cuando se trata del manejo de las instituciones, y en los tipos sociales bajos cuando se evalúan los servicios públicos. Presumiblemente ello se vincule a que éstos últimos son los principales usuarios de dichos servicios.

ENCUESTA IDES

     Complementariamente, a los efectos de este estudio, se aplicó una encuesta altamente representativa para todo Montevideo, sobre la base de 500 entrevistas, en donde se tomaron buena parte de las mismas preguntas que se habían formulado en la encuestas anteriores.

     Se trató de continuar en 2001 preguntando cosas similares con el objeto de advertir líneas evolutivas o tendencias. Por otra parte existía la inquietud de aplicar una encuesta en la que efectivamente se convocara a todo el universo de estudio que es la población de Montevideo, que en las encuestas anteriores solamente se la refería de manera directa a través de los tres Centros Comunales Zonales estudiados.

    El conjunto de preguntas realizadas se puede agrupar en cuatro grandes áreas de opinión:

• gestión de la IMM en general

• participación social

• Centro Comunal Zonal

• sistema institucional de la descentralización política

        A los efectos de este informe presentamos enteramente las respuestas obtenidas con algunos comentarios que ayuden a su mejor interpretación.

     Todas estas respuestas ya han sido cruzadas con las siguientes variables: sexo, edad, nivel educativo, nivel de ingresos monetarios, identificación política, vinculación a organizaciones sociales, acceso a Internet, etc.

     Por razones del volumen que ocupa la información resultante del cruce con tales variables, la misma se incluye en el Anexo. De todas formas, es importante adelantar que con algunas pocas excepciones, ninguna de esas variables ofrece diferencias significativas en los contenidos de las respuestas.

     Sin perjuicio que ello puede ser atribuido a una limitación del instrumento empleado (es decir, una encuesta con una muestra acotada para las desagregaciones), la investigación disponible y el conocimiento existente permiten reafirmar que en buena medida ello también es expresivo de una particular homogeneidad de la sociedad montevideana, en donde las diferencias por sexo, edad, situación socioeconómica, etc., no necesariamente constituye tipos sociales claramente identificados.

Gestión de la Intendencia Municipal de Montevideo

     La percepción de la gestión global de la IMM es en general muy positiva. Los servicios urbanos tradicionales (transporte, vialidad, recolección de residuos, saneamiento, servicio de barrido y tránsito) gozan todos ellos de una elevada consideración. Una vez más se ratifica que allí es donde ésta gestión de la IMM ha sido más exitosa y ello es debidamente reconocido por los usuarios de la ciudad.

     Esta elevada consideración de los servicios urbanos tradicionales, no debe ser disociada de la estructura descentralizada de la IMM. Buena parte de su éxito se debe a la mejoría indudable de la gestión de servicios monitoreados desde el ámbito zonal, y eventualmente algunos de ellos parcial o totalmente desconcentrados. Las nuevas economías de escalas generadas en esta perspectiva, junto a la participación de los órganos locales, han servido para contribuir a esta mejora.

     Ante la pregunta sobre el principal problema del barrio, destaca de forma muy contundente el problema de la seguridad. Seguido en segundo término por el del alumbrado público. Aquí tal vez expliquen esta elevada presencia crítica del alumbrado, algunos factores: en primer término, si lo que más preocupa es la seguridad, el alumbrado es un elemento que se le va a juzgar de manera muy exigente por sus obvias implicancias en los aspectos de seguridad. En segundo término, es posible que hayan existido fallas en la gestión tal vez agudizadas por falta de reposición de materiales como consecuencia de las restricciones presupuestales. Todo ello en la perspectiva de una muy elevada consideración que había alcanzado este servicio por sus éxitos con respecto a su situación con anterioridad a 1990.

     En referencia al conocimiento de los programas sociales, es realmente impactante su desconocimiento. Sumados quienes no saben o no contestan con los que no conocen a ninguno hay un 50% de la población de Montevideo. Quiere decir que la mitad de la población del municipio ni conoce ni por tanto se plantea usar los programas sociales de la IMM.

     Entre los programas conocidos, solamente un 13% conoce los programas culturales recreativos, un 10% los de salud, siendo que el resto solamente se expresa en cifras de un dígito. Por su parte, ante la pregunta de cuál debieran ser los programas sociales a poner en práctica en el barrio, un elevado 25% sigue sin saber ni contestar, un 17% se refiere a programas dirigidos a jóvenes, seguido de un 12% para programas de infancia.

     Sin perjuicio de lo bajo de las preferencias, evidentemente no se condicen con las orientaciones de políticas sociales efectivamente implementadas, medidas en términos de recursos presupuestales. Pero lo más destacable es cómo en el común de la población sigue sin estar internalizada la propuesta de política social de la IMM. Seguramente su escasa visibilidad no ha permitido apreciar las características de la propuesta y menos aún utilizarla, potenciarla y expandirla.

Participación

     Sobre este punto las respuestas son muy reveladoras de un conjunto de comportamientos al parecer firmemente estructurados en la mayoría de la población.

     Frente a la pregunta sobre la mejor forma de demandar en el barrio, un 45% se pronuncia por hacer peticiones a las autoridades genéricas y a los CCZ, un 26% establece la necesidad de organizarse colectivamente para presionar y un 13% se inclina por la auto organización para la resolución de los problemas. Ello puede ser demostrativo de esa suerte de “tiempo fronterizo” que vive la cultura ciudadana montevideana: viene superando progresivamente viejas prácticas clientilísticas  pero los órganos de representación local (Juntas y Concejos), aunque están legitimados, aún tienen insuficiencias como interlocutores relevantes.

     Reafirmando esta apreciación, en la próxima siguiente pregunta, el Director del CCZ aparece claramente visualizado como la autoridad a quien dirigirse para enfocar la demanda: 34% frente a un 27% del Concejo Vecinal y apenas un 12% de la Junta Local. Esta enfática relevancia del Director del CCZ, en ocasiones tal vez obedezca a una confusión con el actual Secretario de la Junta (antiguo Coordinador Zonal) que fue y es en ocasiones un claro referente de mando y presencia en el CCZ.

     En cuanto a la autoridad más eficaz para resolver los problemas, nuevamente una sólida mayoría del 26% se pronuncia por el Director del CCZ, mientras que otro porcentaje idéntico no sabe contestar esta interrogante; el Concejo Vecinal aparece por debajo con un 17% y más atrás, solamente un 10% reconoce a la Junta Local como autoridad eficaz.

     Las preguntas referidas a la percepción de qué tanto se participa en las decisiones del gobierno nacional, municipal, local y con respecto a las organizaciones barriales expresan un gradiente de descreimiento en donde un 78% entiende que incide poco no nada en las decisiones del gobierno nacional, un 71% con respecto al gobierno municipal y un 61% con respecto a la Junta Local. La capacidad de influir en las organizaciones barriales asciende a un 51% que lo ven como posible.

     Evidentemente, ello indica un marcado escepticismo en cuanto a la representatividad real de las instancias de gobierno, y no deja de ser irónico la fuerte confianza en las organizaciones barriales en un contexto -como se verá más adelante- de tan baja participación.

     Las formas de participación barrial son relativamente variadas pero en todas ellas se registra un bajo porcentaje que expresa su mayor presencia en las parroquias (13%), seguido por clubes (11%) y comisiones escolares o liceales (10%), seguida en más con cifras de un dígito para el resto de opciones.

     En cuanto a la conocimiento de la organización barrial, un 70% no conoce o no contesta contra un 30% que sí conoce alguna. Sin embargo ante la pregunta de la representatividad de estas organizaciones, una consistente mayoría de 69% entiende que son representativas o más o menos representativas.

     Ello es aún más llamativo frente a la respuesta de la utilidad percibida en estas organizaciones en que un 58% considera negativamente su utilidad. Pareciera que de ello habría que extraer la existencia de una clara legitimidad de las organizaciones sociales que no se corresponde con una efectiva acción participativa con el común de la gente.

     Ello también es aplicable a la consideración del Concejo Vecinal, el que para un 61% de la población es visto como representativo, o más o menos representativo, sin que por ello exista una implicancia generalizada para con dicho órgano.

     Los aspectos indicados para una mejora de la gestión del Concejo Vecinal se expresan en más información a la población (19%), vecinos mejor informados (9%) y una mayor integración de otros actores sociales en su seno (8%).

     La utilidad de los Concejos es vista como factor de resolución de problemas y como promotor de la participación, con lo cual se observa una certera percepción de la gente en cuanto a la esencia de este órgano, aunque en la realidad los mismos no estén funcionando plenamente de esta forma dado que la participación es tan débil.

Coincidiendo con esta dicotomía entre ser y deber ser, para un 69% de la población es muy positivo o positivo que los vecinos participen.

     Esta misma pregunta efectuada en términos personales, también recibe un contundente 59% de adhesión a la participación social.

     En este panorama ante la pregunta de por qué no se participa más intensamente, mayoritariamente se dan un conjunto de respuestas en las que se vislumbra una concepción de la administración del propio tiempo en donde la participación tal cual hoy es posible no resulta atractiva y por ende no se le afecta el tiempo que requiere para que pueda darse en los términos vigentes.

     La identificación con los grupos sociales reafirma a la familia como el principal grupo de referencia. Ello es bien coherente con todo lo que se decía en el Capítulo I de este informe en referencia al debilitamiento de los colectivos que tradicionalmente habían mediado los procesos de socialización.

     Finalmente, frente a la percepción de la participación existente en aquellas decisiones del municipio que inciden directamente en el barrio, hay un 40% que entienden que se incide mucho, algo o poco frente a un 28% que expresa la no incidencia por no poder efectuarla y otro 29% que no incide porque no quieren. Un panorama dividido que en alguna medida expresa una institucionalidad poco legitimada y menos conocida.  

Los Centros Comunales Zonales

     Las opiniones en referencia al CCZ son seguramente lo más positivo del conjunto de aspectos objetos de la interrogación. Puede afirmarse que en la gente existe una percepción francamente positiva del Centro Comunal en tanto servicio desconcentrado.

     Para empezar, como ya surgía de las encuestas anteriores, un indicador del conocimiento del CCZ es el conocimiento de su ubicación y la concurrencia: 55% de los encuestados ubican correctamente el CCZ al que pertenecen, 51% conocen con precisión su ubicación y un 24% lo conocen vagamente.

     En cuanto al impacto del CCZ en el barrio, un 46% lo reconoce como un impacto positivo. Las razones esgrimidas para ese juicio positivo se concentran en el reconocimiento de que hace posible una mejora en la atención del barrio (28%), a lo que se le complementan razones de proximidad.

     En cuanto al conocimiento de lo que se puede lograr con el CCZ, mayoritariamente se le identifica con reclamos de servicios municipales y pagos de tributos.

     La atención recibida es evaluada como satisfactoria y muy satisfactoria por un 33%. El porcentaje desciende a un 26% en el reconocimiento de la eficacia de la gestión. Es decir, la oficina en sí ofrece una mejor evaluación que su proyección institucional.

     Tal vez una de las definiciones más contundentes es la pregunta a la comparación con la situación anterior: 64% se pronuncian en contra. Llama la atención la cifra de un 53% que están de acuerdo y muy de acuerdo en que se desconcentren más trámites. Cuando se indaga cuáles, hay una nebulosa al respecto. Ello seguramente es un indicador de la aceptación del CCZ y cierta voluntad de verlo con más poder, aunque no se sabe cómo ni cuál.

Tema 3: Centros Comunales Zonales

El sistema institucional de la descentralización

     Las opiniones acerca del sistema institucional local son muy reveladoras de un relativo desconocimiento del conjunto de órganos en cuanto sistema en el que debieran complementarse.

     Una consistente mayoría del 72% se pronuncia por la necesidad de un fortalecimiento del Concejo Vecinal, lo cual resulta paradojal ya que solamente un 24% conoce sus funciones y un 61% las ignora.

     Por su parte, ante la opción de Juntas Locales, CCZ y Concejo Vecinal, una mayoría del 37% reafirma al CCZ como el órgano que debiera ser el más importante de la descentralización, mientras que un 25% opina que tendría que ser el Concejo Vecinal y solamente un 10% las Juntas.

     Con respecto a éstas,  una mayoría del 46% discrepa con que estén integradas con representantes de partidos políticos, mientras un 36% acepta este criterio.

     Acerca de la marcha de la descentralización, se la ve como positiva y con un avance moderado por parte de un 52%. Sin embargo, en la pregunta en la que se interroga acerca de si la descentralización otorga más poder a los vecinos un 41% están en desacuerdo y muy en desacuerdo, solamente un 36% se manifiesta de acuerdo y muy de acuerdo.

     Finalmente, la libre asociación planteada con respecto a la palabra descentralización es muy reveladora de una serie de imágenes que en sí mismo lo dicen todo. Sin perjuicio de posibles codificaciones que ordenen con mayor agregación todos estos conceptos, es importante tener presente que cada palabra expresa una imagen que por el solo hecho de manifestarse quiere decir que existe socialmente.

     Es decir, todos estos conceptos no son reducibles a las personas que los emitieron, muchas otras más también piensan este tipo de cosas, porque en última instancia el pensamiento es una construcción social que trasciende a los individuos. Por ello es que resulta útil recorrer este largo listado, para poder efectuar una aproximación cualitativa en sí misma enriquecedora.

Tema 4: Sistema Institucional

(El presente Informe fue elaborado en el marco del convenio suscrito el 20 de diciembre de 2000 entre la Intendencia Municipal de Montevideo y el Instituto de Investigación y Desarrollo)

INDICE
Introducción
Capítulo I:  Un contexto de transformaciones sociales
Capítulo II: Estado y sociedad en la gestión municipal de Montevideo
Capitulo III:  La descentralización desde la percepción de la población montevideana
Capítulo IV:  Descentralización y eficacia
Capítulo V: La participación efectivamente ocurrida y sus sujetos
Capítulo VI: Sugerencias y recomendaciones

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