Gobiernos locales, descentralización y participación ciudadana en Montevideo
Seminario 10 años de descentralización: un debate necesario

Documento presentado por el IDES:
A 10 años de descentralización: una mirada hacia delante (*)
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CAPITULO V

 La participación efectivamente
ocurrida y sus sujetos

Dinámica del proceso de participación

El concepto de participación es relativamente vago e impreciso. A los efectos de este trabajo se asume que la participación es toda acción social de dos o más personas referida directa o indirectamente a la gestión del gobierno municipal.

Ello desde una perspectiva amplia y genérica, en el sentido de dar cabida a múltiples iniciativas colectivas a veces muy indirectamente ligadas a la gestión municipal. A su vez, no se descarta la acción individual, pero para su mención se la denominará como participación individual.

En 1990 da inicio en Montevideo un proceso de participación social, verdaderamente desconocido en toda la historia de la ciudad y su municipio. Tal cual se señalaba, la descentralización participativa compuso el eje vertebral del compromiso programático de la nueva administración por lo cual constituyó una prioridad inocultable.

Sabido es que la primera formulación de la propuesta descentralizadora fue vetada por la oposición política, lo cual implicó una redefinición desde los orígenes mismos. Desde este punto de arranque es posible identificar tres períodos en el proceso de participación:

• los tres primeros años hasta la instalación de las nuevas instituciones,
• la nueva institucionalidad hasta 1998 aproximadamente y
• desde entonces hasta el presente.

Los primeros años estuvieron caracterizados por un gran vigor político en la búsqueda del nuevo diálogo social que se deseaba y en el contexto de la dificultades políticas interpuestas por la oposición.

Fue una etapa en donde la figura del otrora coordinador zonal jugó un papel trascendente. Se trataba de proceder a una convocatoria generalizada por los barrios para dar inicio a la nueva propuesta de gobierno Para ello, los coordinadores zonales, prácticamente en soledad, ya que el proceso de desconcentración se procesaba con suma lentitud, se lanzaron a recorrer los barrios para "encontrar" al tejido social organizado, compuesto por todo tipo de organizaciones y asociaciones existentes, a efectos de invitarlas a una discusión democrática y abierta en cuanto a las necesidades de las zonas y su orden de prioridades. Fue tal vez el momento de mayor vigor y energía política en lo relativo a la prédica y puesta en práctica del nuevo modelo.

El resultado de este primer esfuerzo, a los pocos meses se manifestó en la constitución de un entramado relativamente numeroso de organizaciones e instituciones en todas las zonas que comenzaron una discusión ordenada y amplia acerca de las realidades zonales. Fue este el primer aporte a la elaboración presupuestal de la IMM.

Acompañando este proceso jugó un papel de primer orden la presencia frecuente del propio Intendente, reuniéndose con los vecinos para el abordaje de los diversos temas puntuales de cada zona.

A su vez, jugó también un papel determinante, la novedad de un aparato municipal que por primera vez, desde tal vez muchas décadas atrás, actuaba influenciado por el deseo y las solicitudes de los vecinos.

El segundo período da inicio con la instalación de las nuevas instituciones, surgidas del proceso de negociación política con la oposición. En esta etapa una de las principales preocupaciones de vecinos y actores de la descentralización, era la de completar el proceso de desconcentración que hiciera posible efectivamente convertir a los Centros Comunales Zonales, recientemente instalados, en agencias municipales capaces de dar satisfacción a las demandas más inmediatas de las zonas.

Esto se convirtió en una fuente importante de tensiones internas dadas las fuertes resistencias a la desconcentración de parte de las instancias centrales (en ocasiones con el apoyo de los propios jerarcas políticos).

Tal vez pueda constatarse que en este momento, con los problemas de gestión inherentes a la lentitud del proceso desconcentrador y la propia instalación de las Juntas y los Concejos, se comienza a percibir un cierto debilitamiento del proceso de participación. Estimaciones hechas en esos años, indican que los diversos representantes vecinales, a nivel de cada zona, expresaban la existencia de diversos colectivos de unas 2000 personas aproximadamente por zonal. Las votaciones para la elección de los Concejos Vecinales revelaron cifras de participación un poco más elevadas en la medida que se trata de una votación con carácter universal.

El tercer período da comienzo aproximadamente a partir de 1998, casi simultáneamente a los primeros indicios de dificultades financieras del gobierno municipal. En cierta forma ello opera sobre diversos otros factores que tal vez ya existían y se expresa en un proceso de languidecimiento de la participación, en especial de aquella que se refiere a las nuevas instituciones de las administraciones locales. Se puede afirmar que este periodo es el que aún discurre.

Participación y compromiso de gobierno

No es posible analizar la participación sin tener presente otro conjunto de definiciones programáticas que son ineludibles para comprender el proceso.

En tal sentido, un factor de fundamental importancia para el desencadenamiento del proceso participatorio fue lo que se denominó como un “nuevo estilo de gobernar”.

En ello lo esencial fue la reconsideración de la actividad de gobierno como tal. En lugar de considerarla como un asunto de Estado propio y exclusivo de los representantes electos por la ciudadanía, se asume que la práctica gubernamental debe de ser lo más cristalina posible, para permitir una transparencia de la gestión ante la opinión pública.

Pero aún más, se asume que dicha transparencia debe jugar un papel educador en la comunidad, formando a los vecinos en los aspectos técnicos de la gestión a efectos de poder comprender las implicaciones de las diversas medidas de gobierno, y en definitiva poder optar y decidir con mayor conocimiento y elementos de juicio.

Para lograr este propósito, absolutamente novedoso en la política del municipio, se recorrieron –con aciertos y errores- una serie de caminos en la búsqueda de los mecanismos más adecuados para ese propósito democratizador y de educación ciudadana.

Tal vez las medidas más representativas de esto fueron los Acuerdos Públicos del Intendente y las frecuentes recorridas de discusión y trabajo por los barrios, junto con el equipo de gobierno, a efectos de tomar contacto directo con los problemas y fomentar una relación cara a cara con los vecinos. Saber llegar a lugares apartados y olvidados, con una actitud de servicio y humildad, en clara oposición a la soberbia del sistema político tradicional para con los problemas de la gente humilde y más necesitada.

La presencia de los diversos Directores en los barrios discutiendo problemas concretos y sus posibles soluciones, también ha sido de extraordinaria importancia para la promoción de una nueva cultura de gobierno en la que el común de la gente ha aprendido muchos de los aspectos técnicos tradicionalmente esgrimidos para excluirla haciendo posible más democracia y mejor ciudadanía.

Asimismo, otra forma de esta nueva manera de gobernar puede encontrársela en la denominada política de convenios. Mediante esta línea de trabajo, la administración municipal ha venido involucrando en la gestión a múltiples organizaciones, asociaciones e instituciones, la mayoría de ellas sin fines de lucro, en la actividad programática concreta.

Mediante los convenios, se identifican líneas de trabajo socialmente necesarias y actores sociales organizados, expertos en esas actividades específicas. De común acuerdo se definen objetivos, metodologías y formas de evaluación, y se suscriben los convenios mediante los cuales la IMM financia todo o parte de la actuación y se reserva el derecho de evaluar para rectificar o ratificar el programa.

Los convenios han permitido realizar una gestión mucho más diversificada, con los operadores adecuados, transfiriendo simplemente costos del trabajo comprometido, y con la flexibilidad que permite el permanente proceso de evaluación. Se entiende que esta línea de trabajo es parte del proceso de participación porque aunque es remunerada involucra a asociaciones e instituciones sin fines de lucro que de por sí la mayor parte de ellas componen importantes referentes del tejido social organizado.

Los espacios de participación

Cuando se piensa en el proceso de participación del nuevo modelo político de la IMM usualmente se constriñe su consideración a las nuevas instancias oportunamente institucionalizadas.

Efectivamente es allí en donde se dan las principales innovaciones y en donde tal vez con mayor visibilidad se aprecia el nuevo esquema, no obstante lo cual, a efectos de una certera consideración de la realidad, la participación ha tenido (y seguramente ha de tener) expresiones dinámicas y vigorosas desde otros ámbitos.

Por ello es que se ha asumido la necesidad de la elaboración del siguiente cuadro con la aspiración de efectuar un exhaustivo registro que permita considerar realmente las dimensiones de la participación.

Instancias descentralizadas en las zonas

• Junta Local: constituida por representantes políticos partidarios de la zona.
• Concejos Vecinales: constituidos por vecinos electos por los vecinos de las zonas.
• Comisiones Temáticas: integradas por vecinos representantes de las organizaciones involucradas en los temas en cuestión, ediles locales, el Secretario de la Junta y eventualmente personalidades de la zona con trayectoria en el tema.
• Presupuesto Participativo: se trata de un procedimiento instituido que involucra a las organizaciones de las zonas, los Concejos y las Juntas.

Instancias temáticas centralizadas

Se trata de ámbitos centralizados de acuerdo a temáticas específicas que formulan sus políticas y promueven la participación de actores de dichos temas directamente.

Los principales temas que se expresan en esta modalidad son: Jóvenes, Salud, Adultos Mayores, Mujer, Discapacitados, Deportes, Actividades Culturales (la Carpa, programas educativos, el carnaval, la presencia de elencos artísticos, talleres de teatro, etc) 

Instancias temáticas descentralizadas

Son programas temáticos de alcance zonal desarrollados desde ámbitos zonales desconcentrados que responden a orientaciones centralizadas aunque en coordinación con los gobiernos locales.

Ellos son: policlínicas, centros juveniles, hogares diurnos, guarderías (comunitarias y de becas), comuna mujer, casas de la cultura, bibliotecas, etc.

Participación centralizada a escala municipal

Este tipo de participación tiene como su más significativa expresión al denominado Grupo Promotor para el Desarrollo Urbano. Se constituye de representantes de organizaciones empresariales, culturales, cooperativas, educativas, ciertas dependencias estatales, entre otras.

Participación individual

Este es el mecanismo tradicional previsto en donde la demanda o la iniciativa se presentan individualmente. Esta modalidad puede tener diferentes ventanillas de ingreso, de acuerdo al tema en cuestión, e inclusive pueden existir diferentes alternativas para un mismo tema.

Como puede observarse, la "porosidad" del gobierno municipal es sumamente extendida. Es factible incidir desde diversos vértices en la gestión del gobierno departamental montevideano. Ello ha sido una de las principales razones para la ampliación de su base social de sustentación y su consiguiente legitimación.

Pero tal vez lo que en su momento haya sido una virtud, en el presente evolucione hacia una dificultad.

Ocurre que esta multiplicidad de instancias de participación encuentran relativamente pocos y no muy claros espacios de coordinación, lo cual hace que con frecuencia los procesos de participación sean aislados unos de otros, a veces con contradicciones y lo que es más destacable, sin la posibilidad de potenciar todos los esfuerzos comprometidos.

A ello debe agregarse la relativa ausencia de directrices políticas que establezcan nítidamente los ejes centrales y prioridades de la participación, Lo que en un momento fue muy positivo, en cuanto a la apertura de múltiples espacios de participación en una suerte de búsqueda del encuentro con la gente, ha ido evolucionando hacia un entramado relativamente denso pero con poca cohesión.

Para matizar estas afirmaciones se puede advertir evoluciones diferentes en las distintas instancias en donde existen explicaciones políticas referidas a la conducción pero también causas que remiten a la realidad del tejido social con las características anotadas al inicio de este trabajo.

Las instancias descentralizadas en las zonas que componen propiamente el modelo de la descentralización son las que quizás más han somatizado esta evolución. Una tendencia cada vez más marcada hacia la representación, ha debilitado el funcionamiento de los colectivos de base, reduciendo los espacios de la participación al funcionamiento de los Concejos y las Juntas muy determinados por contenidos burocráticos en cuanto analizar expedientes y medidas administrativas concretas. Las dificultades institucionales que se tratan en capítulo aparte han incidido también en este sentido.

El Presupuesto Participativo ha sido un buen intento de mitigar esta tendencia. Sin embargo, su complicada imbricación con la programación presupuestal centralizada y la propensión a considerar el planeamiento estratégico como un planeamiento de ordenamiento del territorio, le ha quitado fuerza a este instrumento.

Del Presupuesto Participativo y del planeamiento realizado con anterioridad, resultan diversas demandas concretas correctamente expresadas en el territorio, pero no surgen grandes ideas fuerza para la zona que se transformen en verdaderos ejes movilizadores del conjunto de la población del lugar.

Las Comisiones Temáticas, en los temas que actúan y en las zonas que funcionan se han constituido en espacios relativamente dinámicos y vigorosos por su capacidad de nuclear actores interesados en temas y materias específicas.

Las instancias temáticas centralizadas, han demostrado una enorme potencialidad por su gran capacidad de convocatoria, inclusive con las muy mejorables posibilidades que cada una de ellas ofrece. El problema es que su coordinación con lo local-zonal con frecuencia es débil o no existe. Además, se trata de una oferta muy amplia que por la vía de los hechos se ha venido distribuyendo equitativamente en términos presupuestales sin valorar la posibilidad de formular prioridades de unos temas sobre otros a efectos de potenciar los impactos.

Las instancias temáticas descentralizadas en general han tenido una gestión muy exitosa ya que ofrecen a nivel comunitario determinados servicios y actividades concretas muy bien recibidas por la gente. Ello ha habilitado a la generación de redes de usuarios de estas instancias con una gran riqueza en cuanto a su potencial participativo. En este caso también, las coordinaciones zonales no siempre existen, y se da una propensión al aislamiento en la práctica concreta.

Finalmente, un aspecto que surge muy claramente como factor de dificultades para la participación es la relativa falta de información. En general se conoce lo que ocurre en la zona, pero se hace muy difícil disponer de una información actualizada de la totalidad de la oferta de la IMM a escala de toda la ciudad. Ello es una gran limitante ya que el comportamiento de la gente no es estático, sino que en una ciudad de la escala de Montevideo, se observa una propensión a los desplazamientos particularmente cuando se trata de actividades que satisfacen necesidades o que se presentan como francamente atractivas.

Esta falencia no sólo le resta impacto a muchas de las actividades implementadas, sino que además impide calibrar adecuadamente al conjunto de la población la verdadera dimensión de la oferta municipal, que por cierto no es poca.

Lo más grave es que la información no solamente no llega a la población, sino que además, los propios CCZ no conocen todo lo que ocurre y por lo tanto tampoco son capaces de responder ante quien les pregunten, acerca de la oferta municipal fuera de la zona.

Los Concejos Vecinales

Se puede decir que este órgano es el más representativo del compromiso asumido en 1989 ya que es posible vincularlo a las asambleas deliberantes establecidas en la Bases Programáticas para el Gobierno Departamental de Montevideo entonces impulsadas por el Frente Amplio.

Su concreción evidentemente lo ubica en un contexto totalmente distinto del imaginado en sus orígenes, pero no obstante ello en buena medida ha continuado en el imaginario de la gente como la instancia más ilustrativa del propósito democratizador del nuevo régimen político municipal iniciado en 1990.

Por ello resulta útil detenerse a analizar su composición, su funcionamiento y su evolución para poder extraer algunas conclusiones para el futuro.

En 1999, Chávez y Goldfrank efectuaron una encuesta autoadministrada a los concejales, consistente en un formulario que les fuera entregado para su llenado. El nivel de respuestas obtenido alcanzó a la mitad aproximadamente de los concejales electos. La proporción de respuestas obtenidas en las 18 zonas permite asignarle elevada representatividad a estas respuestas, dado que los porcentajes de formularios llenados son similares por CCZ y a su vez tienen coherencia con otros elementos del perfilo zonal.

Los cuadros que siguen ofrecen los datos que se extraen de esta investigación, contribuyendo a conocer con relativa precisión sus característica.

* Concejales Vecinales según sexo

* Concejales Vecinales según edad

* Ocupación de los Concejales Vecinales según sexo

* Concejales Vecinales según nivel educativo  

* Concejales Vecinales según nivel de ingresos

* Concejales Vecinales según identificación política

* Percepción de los Concejos Vecinales