Gobiernos
locales,
descentralización y participación ciudadana en Montevideo
Seminario
10 años de
descentralización: un debate necesario
Documento presentado por el IDES:
A 10 años de descentralización: una mirada hacia
delante
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CAPITULO V
La
participación
efectivamente
ocurrida
y sus sujetos
Dinámica del proceso de participación
El concepto de
participación es relativamente vago e
impreciso. A los efectos de este trabajo se asume que la
participación es toda
acción social de dos o más personas referida directa o
indirectamente a la
gestión del gobierno municipal.
Ello desde una perspectiva
amplia y genérica, en el
sentido de dar cabida a múltiples iniciativas colectivas a veces
muy
indirectamente ligadas a la gestión municipal. A su vez, no se
descarta la acción
individual, pero para su mención se la denominará como
participación
individual.
En 1990 da inicio en
Montevideo un proceso de
participación social, verdaderamente desconocido en toda la
historia de la
ciudad y su municipio. Tal cual se señalaba, la
descentralización
participativa compuso el eje vertebral del compromiso
programático de la nueva
administración por lo cual constituyó una prioridad inocultable.
Sabido es que la primera
formulación de la propuesta
descentralizadora fue vetada por la oposición política, lo cual
implicó una
redefinición desde los orígenes mismos. Desde este punto de
arranque es
posible identificar tres períodos en el proceso de
participación:
Los primeros años estuvieron caracterizados por un gran vigor político en la búsqueda del nuevo diálogo social que se deseaba y en el contexto de la dificultades políticas interpuestas por la oposición.
Fue una etapa en donde la
figura del otrora
coordinador zonal jugó un papel trascendente. Se trataba de
proceder a una
convocatoria generalizada por los barrios para dar inicio a la
nueva propuesta
de gobierno Para ello, los coordinadores zonales, prácticamente
en soledad, ya
que el proceso de desconcentración se procesaba con suma
lentitud, se lanzaron
a recorrer los barrios para "encontrar" al tejido social
organizado,
compuesto por todo tipo de organizaciones y asociaciones
existentes, a efectos
de invitarlas a una discusión democrática y abierta en cuanto a
las
necesidades de las zonas y su orden de prioridades. Fue tal vez
el momento de
mayor vigor y energía política en lo relativo a la prédica y
puesta en práctica
del nuevo modelo.
El resultado de este
primer esfuerzo, a los pocos meses
se manifestó en la constitución de un entramado relativamente
numeroso de
organizaciones e instituciones en todas las zonas que comenzaron
una discusión
ordenada y amplia acerca de las realidades zonales. Fue este el
primer aporte a
la elaboración presupuestal de la IMM.
Acompañando este proceso
jugó un papel de primer
orden la presencia frecuente del propio Intendente, reuniéndose
con los vecinos
para el abordaje de los diversos temas puntuales de cada zona.
A su vez, jugó también un
papel determinante, la
novedad de un aparato municipal que por primera vez, desde tal
vez muchas décadas
atrás, actuaba influenciado por el deseo y las solicitudes de
los vecinos.
El segundo período da
inicio con la instalación de
las nuevas instituciones, surgidas del proceso de negociación
política con la
oposición. En esta etapa una de las principales preocupaciones
de vecinos y
actores de la descentralización, era la de completar el proceso
de
desconcentración que hiciera posible efectivamente convertir a
los Centros
Comunales Zonales, recientemente instalados, en agencias
municipales capaces de
dar satisfacción a las demandas más inmediatas de las zonas.
Esto se convirtió en una
fuente importante de
tensiones internas dadas las fuertes resistencias a la
desconcentración de
parte de las instancias centrales (en ocasiones con el apoyo de
los propios
jerarcas políticos).
Tal vez pueda constatarse
que en este momento, con los
problemas de gestión inherentes a la lentitud del proceso
desconcentrador y la
propia instalación de las Juntas y los Concejos, se comienza a
percibir un
cierto debilitamiento del proceso de participación. Estimaciones
hechas en esos
años, indican que los diversos representantes vecinales, a nivel
de cada zona,
expresaban la existencia de diversos colectivos de unas 2000
personas
aproximadamente por zonal. Las votaciones para la elección de
los Concejos
Vecinales revelaron cifras de participación un poco más elevadas
en la medida
que se trata de una votación con carácter universal.
El tercer período da
comienzo aproximadamente a partir
de 1998, casi simultáneamente a los primeros indicios de
dificultades
financieras del gobierno municipal. En cierta forma ello opera
sobre diversos
otros factores que tal vez ya existían y se expresa en un
proceso de
languidecimiento de la participación, en especial de aquella que
se refiere a
las nuevas instituciones de las administraciones locales. Se
puede afirmar que
este periodo es el que aún discurre.
Participación y compromiso de gobierno
No es posible analizar la
participación sin tener
presente otro conjunto de definiciones programáticas que son
ineludibles para
comprender el proceso.
En tal sentido, un factor
de fundamental importancia
para el desencadenamiento del proceso participatorio fue lo que
se denominó
como un “nuevo estilo de gobernar”.
En ello lo esencial fue la
reconsideración de la
actividad de gobierno como tal. En lugar de considerarla como un
asunto de
Estado propio y exclusivo de los representantes electos por la
ciudadanía, se
asume que la práctica gubernamental debe de ser lo más
cristalina posible,
para permitir una transparencia de la gestión ante la opinión
pública.
Pero aún más, se asume que
dicha transparencia debe
jugar un papel educador en la comunidad, formando a los vecinos
en los aspectos
técnicos de la gestión a efectos de poder comprender las
implicaciones de las
diversas medidas de gobierno, y en definitiva poder optar y
decidir con mayor
conocimiento y elementos de juicio.
Para lograr este
propósito, absolutamente novedoso en
la política del municipio, se recorrieron –con aciertos y
errores- una serie
de caminos en la búsqueda de los mecanismos más adecuados para
ese propósito
democratizador y de educación ciudadana.
Tal vez las medidas más
representativas de esto fueron
los Acuerdos Públicos del Intendente y las frecuentes
recorridas de
discusión y trabajo por los barrios, junto con el equipo de
gobierno, a efectos
de tomar contacto directo con los problemas y fomentar una
relación cara a cara
con los vecinos. Saber llegar a lugares apartados y olvidados,
con una actitud
de servicio y humildad, en clara oposición a la soberbia del
sistema político
tradicional para con los problemas de la gente humilde y más
necesitada.
La presencia de los
diversos Directores en los barrios discutiendo problemas
concretos y sus posibles
soluciones, también ha sido de extraordinaria importancia para
la promoción de
una nueva cultura de gobierno en la que el común de la gente ha
aprendido
muchos de los aspectos técnicos tradicionalmente esgrimidos para
excluirla
haciendo posible más democracia y mejor ciudadanía.
Asimismo, otra forma de
esta nueva manera de gobernar
puede encontrársela en la denominada política de convenios.
Mediante
esta línea de trabajo, la administración municipal ha venido
involucrando en
la gestión a múltiples organizaciones, asociaciones e
instituciones, la mayoría
de ellas sin fines de lucro, en la actividad programática
concreta.
Mediante los convenios, se
identifican líneas de
trabajo socialmente necesarias y actores sociales organizados,
expertos en esas
actividades específicas. De común acuerdo se definen objetivos,
metodologías
y formas de evaluación, y se suscriben los convenios mediante
los cuales la IMM
financia todo o parte de la actuación y se reserva el derecho de
evaluar para
rectificar o ratificar el programa.
Los convenios han permitido realizar una gestión mucho más diversificada, con los operadores adecuados, transfiriendo simplemente costos del trabajo comprometido, y con la flexibilidad que permite el permanente proceso de evaluación. Se entiende que esta línea de trabajo es parte del proceso de participación porque aunque es remunerada involucra a asociaciones e instituciones sin fines de lucro que de por sí la mayor parte de ellas componen importantes referentes del tejido social organizado.
Los
espacios de participación
Cuando se piensa en el
proceso de participación del
nuevo modelo político de la IMM usualmente se constriñe su
consideración a
las nuevas instancias oportunamente institucionalizadas.
Efectivamente es allí en
donde se dan las principales
innovaciones y en donde tal vez con mayor visibilidad se aprecia
el nuevo
esquema, no obstante lo cual, a efectos de una certera
consideración de la
realidad, la participación ha tenido (y seguramente ha de tener)
expresiones
dinámicas y vigorosas desde otros ámbitos.
Por ello es que se ha
asumido la necesidad de la
elaboración del siguiente cuadro con la aspiración de efectuar
un exhaustivo
registro que permita considerar realmente las dimensiones de la
participación.
Instancias
descentralizadas en las zonas
Instancias
temáticas centralizadas
Se trata de ámbitos
centralizados de acuerdo a temáticas
específicas que formulan sus políticas y promueven la
participación de
actores de dichos temas directamente.
Los principales temas que
se expresan en esta modalidad
son: Jóvenes, Salud, Adultos Mayores, Mujer, Discapacitados,
Deportes,
Actividades Culturales (la Carpa, programas educativos, el
carnaval, la
presencia de elencos artísticos, talleres de teatro, etc)
Instancias
temáticas
descentralizadas
Son programas temáticos de
alcance zonal desarrollados
desde ámbitos zonales desconcentrados que responden a
orientaciones
centralizadas aunque en coordinación con los gobiernos locales.
Ellos son: policlínicas,
centros juveniles, hogares
diurnos, guarderías (comunitarias y de becas), comuna mujer,
casas de la
cultura, bibliotecas, etc.
Participación
centralizada a escala municipal
Este tipo de participación
tiene como su más
significativa expresión al denominado Grupo Promotor para el
Desarrollo Urbano.
Se constituye de representantes de organizaciones empresariales,
culturales,
cooperativas, educativas, ciertas dependencias estatales, entre
otras.
Participación
individual
Este es el mecanismo
tradicional previsto en donde la
demanda o la iniciativa se presentan individualmente. Esta
modalidad puede tener
diferentes ventanillas de ingreso, de acuerdo al tema en
cuestión, e inclusive
pueden existir diferentes alternativas para un mismo tema.
Como puede observarse, la
"porosidad" del
gobierno municipal es sumamente extendida. Es factible
incidir desde diversos
vértices en la gestión del gobierno departamental montevideano.
Ello ha
sido una de las principales razones para la ampliación de su
base social de
sustentación y su consiguiente legitimación.
Pero tal vez lo que en
su momento haya sido una virtud,
en el presente evolucione hacia una dificultad.
Ocurre que esta
multiplicidad de instancias de
participación encuentran relativamente pocos y no muy claros
espacios de
coordinación,
lo cual hace que con
frecuencia los procesos de participación sean aislados unos de
otros, a veces
con contradicciones y lo que es más destacable, sin la
posibilidad de potenciar
todos los esfuerzos comprometidos.
A ello debe agregarse la
relativa ausencia de
directrices políticas que establezcan nítidamente los ejes
centrales y
prioridades de la participación, Lo que en un momento fue
muy positivo, en
cuanto a la apertura de múltiples espacios de participación en
una suerte de búsqueda
del encuentro con la gente, ha ido evolucionando hacia un
entramado
relativamente denso pero con poca cohesión.
Para matizar estas
afirmaciones se puede advertir
evoluciones diferentes en las distintas instancias en donde
existen
explicaciones políticas referidas a la conducción pero también
causas que
remiten a la realidad del tejido social con las características
anotadas al
inicio de este trabajo.
Las instancias
descentralizadas en las zonas que
componen propiamente el modelo de la descentralización son las
que quizás más
han somatizado esta evolución. Una
tendencia cada vez más marcada hacia la representación, ha
debilitado el
funcionamiento de los colectivos de base, reduciendo los
espacios de la
participación al funcionamiento de los Concejos y las Juntas muy
determinados
por contenidos burocráticos en cuanto analizar expedientes y
medidas
administrativas concretas. Las dificultades institucionales que
se tratan en capítulo
aparte han incidido también en este sentido.
El Presupuesto
Participativo ha sido un buen intento de
mitigar esta tendencia. Sin embargo, su complicada imbricación
con la
programación presupuestal centralizada y la propensión a
considerar el
planeamiento estratégico como un planeamiento de ordenamiento
del territorio,
le ha quitado fuerza a este instrumento.
Del Presupuesto
Participativo y del planeamiento
realizado con anterioridad, resultan diversas demandas concretas
correctamente
expresadas en el territorio, pero no surgen grandes ideas fuerza
para la zona
que se transformen en verdaderos ejes movilizadores del conjunto
de la población
del lugar.
Las Comisiones Temáticas,
en los temas que actúan y
en las zonas que funcionan se han constituido en espacios
relativamente dinámicos
y vigorosos por su capacidad de nuclear actores interesados en
temas y materias
específicas.
Las instancias temáticas
centralizadas, han demostrado
una enorme potencialidad por su gran capacidad de convocatoria,
inclusive con
las muy mejorables posibilidades que cada una de ellas ofrece.
El problema es
que su coordinación con lo local-zonal con frecuencia es débil o
no existe.
Además, se trata de una oferta muy amplia que por la vía de los
hechos se ha
venido distribuyendo equitativamente en términos presupuestales
sin valorar la
posibilidad de formular prioridades de unos temas sobre otros a
efectos de
potenciar los impactos.
Las instancias temáticas
descentralizadas en general
han tenido una gestión muy exitosa ya que ofrecen a nivel
comunitario
determinados servicios y actividades concretas muy bien
recibidas por la gente.
Ello ha habilitado a la generación de redes de usuarios de estas
instancias con
una gran riqueza en cuanto a su potencial participativo. En este
caso también,
las coordinaciones zonales no siempre existen, y se da una
propensión al
aislamiento en la práctica concreta.
Finalmente, un aspecto
que surge muy claramente como
factor de dificultades para la participación es la relativa
falta de información.
En general se conoce lo que
ocurre en la zona, pero se hace muy difícil disponer de una
información
actualizada de la totalidad de la oferta de la IMM a escala de
toda la ciudad.
Ello es una gran limitante ya que el comportamiento de la gente
no es estático,
sino que en una ciudad de la escala de Montevideo, se observa
una propensión a
los desplazamientos particularmente cuando se trata de
actividades que
satisfacen necesidades o que se presentan como francamente
atractivas.
Esta falencia no sólo le
resta impacto a muchas de las
actividades implementadas, sino que además impide calibrar
adecuadamente al
conjunto de la población la verdadera dimensión de la oferta
municipal, que
por cierto no es poca.
Lo más grave es que la
información no solamente no
llega a la población, sino que además, los propios CCZ no
conocen todo lo que
ocurre y por lo tanto tampoco son capaces de responder ante
quien les pregunten,
acerca de la oferta municipal fuera de la zona.
Los
Concejos Vecinales
Se puede decir que este
órgano es el más
representativo del compromiso asumido en 1989 ya que es posible
vincularlo a las
asambleas deliberantes establecidas en la Bases Programáticas
para el Gobierno
Departamental de Montevideo entonces impulsadas por el Frente
Amplio.
Su concreción
evidentemente lo ubica en un contexto
totalmente distinto del imaginado en sus orígenes, pero no
obstante ello en
buena medida ha continuado en el imaginario de la gente como la
instancia más
ilustrativa del propósito democratizador del nuevo régimen
político municipal
iniciado en 1990.
Por ello resulta útil
detenerse a analizar su
composición, su funcionamiento y su evolución para poder extraer
algunas
conclusiones para el futuro.
En 1999, Chávez y
Goldfrank efectuaron una encuesta
autoadministrada a los concejales, consistente en un formulario
que les fuera
entregado para su llenado. El nivel de respuestas obtenido
alcanzó a la mitad
aproximadamente de los concejales electos. La proporción de
respuestas
obtenidas en las 18 zonas permite asignarle elevada
representatividad a estas
respuestas, dado que los porcentajes de formularios llenados son
similares por
CCZ y a su vez tienen coherencia con otros elementos del perfilo
zonal.
Los cuadros que siguen
ofrecen los datos que se extraen
de esta investigación, contribuyendo a conocer con relativa
precisión sus
característica.
*
Concejales Vecinales según sexo
|
Sexo |
% |
|
Masc. |
54 |
|
Fem. |
44 |
|
s/I |
2 |
|
Total |
100 |
*
Concejales Vecinales según edad
|
Edad |
% |
|
18-29 |
3 |
|
30-55 |
59 |
|
56+ |
35 |
|
S/I |
3 |
|
Total |
100 |
*
Ocupación de los Concejales Vecinales según sexo
|
Ocupación |
M |
F |
Total |
|
Empleado |
27 |
23 |
25 |
|
Comerciante
minorista |
7 |
2 |
5 |
|
Comerciante |
3 |
1 |
2 |
|
Profesional |
7 |
7 |
7 |
|
Docente |
2 |
6 |
4 |
|
Artesano |
2 |
2 |
2 |
|
Estudiante |
2 |
2 |
2 |
|
Trabajador
independiente |
11 |
7 |
9 |
|
Jubilado |
28 |
21 |
25 |
|
Ama de casa |
0 |
14 |
6 |
|
Otros |
2 |
0 |
1 |
|
Desempleado |
7 |
7 |
7 |
|
Sin información |
4 |
7 |
6 |
|
Total |
100 |
100 |
100 |
*
Concejales Vecinales según nivel
educativo
|
Nivel |
% |
|
Primaria |
14 |
|
Secundaria
Incompleta |
11 |
|
Secundaria
Completa |
43 |
|
Docentes |
5 |
|
Universitario |
23 |
|
Educ.
militar |
1 |
|
No
contesta |
2 |
|
Total |
100 |
*
Concejales Vecinales según nivel de ingresos
|
Ingresos |
% |
|
Muy
bajos |
8 |
|
Bajos |
9 |
|
Medio/Bajos |
22 |
|
Medio/Altos |
20 |
|
Altos |
11 |
|
Muy
altos |
11 |
|
No
contesta |
19 |
|
Total |
100 |
|
Partido |
% |
|
P.
Colorado |
6 |
|
P.
Nacional |
4 |
|
Nuevo
Espacio |
2 |
|
FA/EP |
74 |
|
Ninguno |
2 |
|
No
contesta |
11 |
|
Total |
100 |
|
|
Muy
de Acuerdo
|
Acuerdo
|
Neutro
|
Desac.
|
Mucho
Desac.
|
NS/NC
|
Total
|
Descentralización
traspasa poder a los vecinos.
|
26
|
32
|
28
|
4
|
1
|
9
|
100
|
|
Las JL tienen
en Cuenta a los CV |
11 |
40 |
34 |
3 |
3 |
100 |
|
|
Los CV son
inútiles |
4 |
12 |
21 |
34 |
21 |
8 |
100 |
|
Los CV
responden a Intereses poltico/partidarios |
5 |
13 |
26 |
33 |
14 |
9 |
100 |
Concejales
Vecinales según pertenencia a organizaciones sociales
|
Tipo |
N° |
% |
|
Fomento |
124 |
57% |
|
Político |
90 |
41% |
|
Sindicato |
32 |
15% |
|
Club Social |
32 |
15% |
|
Salud |
31 |
14% |
|
APAL |
22 |
10% |
|
Mujer |
21 |
10% |
|
Tercera E |
20 |
9% |
|
Coops |
19 |
9% |
|
Religioso |
18 |
8% |
|
Cultura |
16 |
7% |
|
Otro |
14 |
6% |
|
Comedor |
12 |
5% |
|
Comercial |
7 |
3% |
|
Ninguno |
6 |
3% |
Esta información, que tal
vez a los dos años de haber
sido recogida ya tenga variantes, es muy reveladora en cuanto
controvierte
ciertos prejuicios con frecuencia expresados para con este tipo
de participación.
En materia de sexo, si
bien hay mayoría de hombres
(54%), hay una significativa presencia femenina (44%).
En cuanto a la edad, el
59% se ubica en el tramo entre
30 y 55 años, y sólo un 35% tiene más de esa edad.
En la ocupación solamente
hay un 25% de pasivos o
retirados, contra 25% de trabajadores activos obreros y
empleados y un 9% de
trabajadores por cuenta propia.
El
nivel educativo indica que un 43% completó el Ciclo Secundario y
un 23% cursó
o cursa estudios universitarios
El nivel de ingresos ubica
a una mayoría del 42% en
los niveles medio- bajo y medio.-alto, 11% de nivel muy alto y
8% de nivel muy
bajo.
En cuanto a filiación
política, un 74% expresa su
adhesión al FA/EP, en tanto un 12% se distribuye entre las demás
alternativas
políticas.
La pertenencia a
organizaciones sociales ubica a un 57%
proveniente de comisiones de fomento barrial, y a un 41%
integrando algún
partido político.
En referencia a las
opiniones vertidas acerca de los órganos
de la participación, existe en general una visión relativamente
satisfecha y
del rol y funcionamiento de los órganos de la descentralización
participativa.
CONCLUSIONES SOBRE
CONCEJOS VECINALES Y PARTICIPACIÓN
CIUDADANA.
§
Como
señala Alicia Veneziano[1]
los órganos de poder local de la descentralización de Montevideo
se fundan en
dos principios de legitimidad diferentes. Las Juntas Locales,
concebidas como ámbitos
de participación política, el principio de legitimidad es la
representación
partidaria. En el caso de los Concejos Vecinales, concebidos
como ámbitos de
participación social, el principio de legitimidad es la
representación de
intereses.
§
Ahora
bien, la primera hipótesis
que surge del análisis precedente es que los Concejos Vecinales
se estarían
transformado en actores reconocidos por la sociedad y por
diferentes agencias públicas
del conjunto del Estado (ello también se refleja en su nuevo
vínculo con políticas
públicas del Gobierno Central o su participación en la co
gestión de
Convenios con diversas agencias del Estado).
Aunque la mayoría de la
opinión pública no dispone
del conocimiento y la información necesaria sobre el mapa
institucional de la
descentralización la valoración social del rol atribuido a los
Concejos es muy
elevada. Esto supone que existe una demanda de la abrumadora
mayoría de la
opinión pública orientada hacia la existencia de este tipo de
canal
institucional de participación ciudadana sobre el eje de la
representación
social de los intereses vecinales.
§
Esta
hipótesis, que desde
luego admite relevantes matices de acuerdo a los diferentes
Centros Comunales
Zonales, aparece reforzada por la mera observación de los
resultados de la
participación de los montevideanos en las elecciones abiertas y
por voto
universal y secreto a los Concejos Vecinales.
En efecto, la
participación en las elecciones para los
Concejos aumentó desde el 7.28% sobre el total del padrón
electoral en 1993 al
8.77% en 1995 y el 11.2% en 1998. Es un Indicador simple pero
relevante del
fortalecimiento de esta nueva institución.
§
Sin
embargo, la segunda hipótesis
que surge del análisis precedente es que se observa una
creciente distancia
entre los Concejos y los Concejeros con la base vecinal y con el
tejido concreto
de organizaciones vecinales. Existe evidencia empírica, a partir
de múltiples
entrevistas con Informantes calificados, de una creciente
debilidad de la relación
entre los Concejos y las organizaciones vecinales. O de otro
modo, existiría
una creciente distancia entre representantes sociales y
representados.
La segunda hipótesis no es
contradictoria con la
primera. Y debe interpretarse en este sentido: el
'fortalecimiento' que habrían
registrado los Concejos Vecinales, siendo en sí mismo muy
frágil, tal como lo
muestra el Estudio de Opinión Pública realizado por IDES para la
elaboración
de este Informe, se produce en tanto órganos de representación
local que se
constituyen como sujetos institucionales de cierta visibilidad.
Pero la relación misma de
representación tiende a
vaciarse de contenidos y de riqueza de prácticas de democracia
directa e
involucramiento cotidiano de los vecinos con la vida real de las
nuevas
instituciones de participación social.
§
La
tercera hipótesis es que
el propio tejido de organizaciones vecinales que originalmente
se encontraba en
la base de la promoción de los Concejos Vecinales se habría
debilitado durante
los últimos años, a diferencia de lo sucedido en la primera
etapa del proceso
de descentralización participativa abierto en Montevideo.
§
Finalmente,
¿cuáles son los
factores que pueden estar concurriendo en el "vaciamiento" de la
riqueza representativa de los Concejos Vecinales?
En primer lugar la
distancia creciente entre los
Concejos Vecinales y los vecinos con sus organizaciones se debe
a un factor
general (expuesto en el Capítulo 1) de cambio del entorno: la
creciente
fragmentación social y socio territorial de la sociedad del
departamento de
Montevideo.
En segundo lugar el
aumento de esta distancia puede
obedecer, y en parte obedece, a la propia índole de las tareas
de representación
de los Concejales y a la índole de los intereses y demandas
puntuales de los
actores vecinales.
En otras palabras:
mientras el Concejo Vecinal como
institución exige una visión más global – con independencia de
la mayor o
menor eficacia de la aplicación y de los instrumentos mismos de
planeamiento
estratégico y el presupuesto participativo – de las demandas
locales,
vecinales y zonales para inscribirlas en un conjunto de
prioridades y objetivos
mucho más amplios; las demandas del actor vecinal cada vez más
fragmentado son
por definición también fragmentadas, articuladas en torno a
reclamos puntuales
y en sí mismas carentes de vocación global.
En tercer lugar, y
vinculado al punto anterior,
precisamente esta tensión entre las micro demandas vecinales
puntuales y los
roles atribuidos a los Concejos Vecinales se ha traducido en una
'sobrecarga' de
las tareas y funciones de los Concejos y los concejaless como
'operadores
administrativos' de la 'respuesta rápida' de la administración
municipal ante
reclamos puntuales y heterogéneos de los vecinos.
Esta ''especialización''
de los Concejos - también válida
para las Juntas - en la gestión de la operación administrativa
de la respuesta
municipal rápida a la demanda puntual de los vecinos se ha visto
favorecida por
el retraso del proceso de desconcentración de los servicios
previsto.
Es razonable pensar que,
dentro del nuevo impulso
previsto de la reforma administrativa estratégica de la
estructura de gestión
de la I.M.M. (etapa ya en elaboración por el actual Gobierno
Departamental) que
entre otros principios procura la re orientación de toda la
organización hacia
su entorno, esta función y sobre carga tienda a desaparecer, o
al menos
aminorarse, en el marco de una oferta de servicios municipales
desconcentrados más
ágil, veloz, transparente y accesible a todos los ciudadanos.
En cuarto lugar es posible
que, en el contexto normal
de la progresiva "rutinización" de la institucionalidad del
sistema
descentralizado, no se hayan desarrollado con toda pertinencia
ni las técnicas
de transferencia de los instrumentos de planeamiento estratégico
o presupuesto
participativo ni acciones eficientes y eficaces de vínculo
cotidiano entre los
Concejales y los agentes locales de la sociedad civil.
§
Finalmente
persiste un
problema más de fondo que es inherente a la tensión entre
demandas puntuales o
micro demandas y la función de representación social en el caso
de los
Concejos Vecinales.
En efecto, más allá de la
grave coyuntura de crisis
que experimenta el Uruguay a partir de fines de 1998, todas las
transformaciones
estructurales y culturales reseñadas en el Capítulo 1 de este
Informe plantean
los siguientes problemas o desafíos de fondo para cualquier
diseño, y para los
supuestos normativos de cualquier diseño de descentralización y
participación
ciudadana.
Como señalamos se
configura un nuevo escenario creado
por: a) los cambios sociales del entorno (nuevas configuraciones
familiares,
cambios en los barrios, pérdida de potencialidad integradora de
la institución
escolar); b) la gradual modernización del sector público que
vuelve técnicamente
innecesarias o disfuncionales las viejas mediaciones políticas
con los
ciudadanos (un trámite jubilatorio, por ejemplo, es automático;
el teléfono
es instalado mediante un rápido pedido impersonal, los pagos de
cuentas se
pueden realizar en múltiples sitios y mediante distintos
instrumentos de pago más
ágiles, etc.) y c) la creciente importancia de las relaciones de
mercado en
todas las esferas de la vida social y el mundo del trabajo que
se vuelve más
inestable, con su carga de incertidumbres, también vuelve más
innecesarias o
'inútiles' las mediaciones políticas.
Este nuevo escenario,
propio de una economía de
mercado más abierto, ha venido planteando una crisis creciente
de funcionalidad
de las estructuras 'celulares' mediante las cuales (con
modalidades muy
diferentes) el sistema de partidos uruguayo realizó su
intermediación con las
demandas concretas de la ciudadanía.
Y por ello ha reforzado
una percepción creciente de ''disfuncionalidad''
e "inutilidad" de las viejas prácticas de mediación cotidiana de
los
partidos.
Pero las micro demandas de
los ciudadanos y ciudadanas,
de los vecinos y vecinas no desaparecen por ello, al contrario,
cabe pensar que
siguen sin encontrar adecuados "mostradores de entrada" dentro
de un
Estado que formula sus políticas en términos de grandes
programas de
desarrollo o modernización de los servicios y menos aún en
términos de unas
relaciones de mercado definidas por las incertidumbres y sus
crecientes impactos
negativos en el aumento de las desigualdades.
En este sentido el modelo
adoptado hasta el presente de
Concejos Vecinales y Juntas Locales afronta un doble desafío.
Desde el punto de vista de
los supuestos normativos de
la Descentralización Participativa ella pareciera exigir que las
demandas
puntuales, heterogéneas y fragmentadas de los vecinos se
reelaboren
'selectivamente' en un proceso de aprendizaje de definición de
prioridades
zonales y de visión urbana más integral.
Pero al mismo tiempo esta
transformación de las micro
demandas locales puede desnaturalizar su propia espontaneidad
intrínseca y
acrecentar el problema de la distancia entre las instituciones
locales y las prácticas
y demandas reales de los vecinos.
[1] " La Descentralización Participativa en Montevideo", Veneziano, Alicia. Revista regional arbitrada "Política & Gestión". No 2. 2001. Buenos Aires. Argentina.
(El
presente Informe fue elaborado en el marco del convenio
suscrito el 20 de
diciembre de 2000 entre la Intendencia Municipal de
Montevideo y el Instituto de
Investigación y Desarrollo)
INDICE
Introducción
Capítulo I: Un contexto de transformaciones sociales
Capítulo II: Estado y sociedad en la gestión municipal de Montevideo
Capitulo III: La descentralización desde la percepción de la población montevideana
Capítulo IV: Descentralización y eficacia
Capítulo V: La participación efectivamente ocurrida y sus sujetos
Capítulo VI: Sugerencias y recomendaciones
VER DOCUMENTOS 10 AÑOS DE DESCENTRALIZACIÓN
vecinet -
autogestión vecinal
(http://www.chasque.net/vecinet/)
Montevideo/URUGUAY
Edición Internet 2001: Guillermo
Font
Correo Electrónico: vecinet.noticias@gmail.com
Montevideo - URUGUAY