10 años de descentralización en Montevideo

Gobiernos locales, descentralización y participación ciudadana en Montevideo
Seminario 10 años de descentralización: un debate necesario

Documento presentado por el IDES:
A 10 años de descentralización: una mirada hacia delante

CAPITULO IV

Durante la investigación exploratoria, en las entrevistas con informantes calificados, actores sociales, y del estudio de las encuestas se manifiestan claramente tensiones entre una fuerte legitimación de la descentralización y al mismo tiempo, dificultades para definirla.

Estas aparentes contradicciones son constantes que, en principio, tienen que ver con dudas profundas y con ciertos reparos al funcionamiento concreto cotidiano del área descentralizada.

También se vinculan con cierta confusión existente entre descentralización y desconcentración y en la cual ésta es percibida por la ciudadanía como vector de mejora y facilitación.

Se podría avanzar como hipótesis que la desconcentración ha sido más exitosa que la descentralización.

También aparecen como contradictorias la falta de expresión contundente de la encuesta sobre si debe o no seguir descentralizando servicios, (aunque algunas opiniones, la demandan).

En cambio, la mayoría de los informantes calificados afirman que no debe seguir descentralizándose más servicios sino “descentralizar mejor”. En este punto, como en otros, la diferencia entre la encuesta y las entrevistas a informantes calificados, puede ser explicada porque éstos son, de alguna manera, actores “practicantes“ de la descentralización, con mayor información, precisión conceptual y tal vez mejores condiciones de juicio.

También puede incidir en el resultado aparentemente contradictorio, la diferencia entre el tipo de instrumentos usados.

Hay que leer el cuadro referido a la pregunta 42 de la encuesta IDES ("¿Con qué palabra asocia Ud. A la descentralización de la IMM?"), con cierta flexibilidad, pues refleja tanto la opinión de la descentralización efectivamente ocurrida, como las expectativas de futuro.

No evalúa estrictamente, pero sirve para confirmar en qué grado la descentralización está instalada y legitimada en la cultura política, con la cual se la identifica.

· 144 personas en una muestra de 500, o sea casi el 30 % de los encuestados no sabe o no contesta. Las lecturas pueden ser varias, pero en principio el hecho de que el 70% conteste, aunque sea con poca precisión, ya dice algo de la forma en que la descentralización pasó a formar parte del capital simbólico de la población, se integró al vocabulario ciudadano.

· Dentro del 70% que responde de alguna manera, más del 50% la asocian con elementos positivos. Es muy significativo que 87 de las personas encuestadas la definen con palabras tales como “democracia”, “participación”, “cambio”, “amplitud”, “integración”, “autogestión”, “progreso”, “modernización” o “avance”, que son símbolos positivos de la cultura contemporánea.

· En el resto de las respuestas de percepción positiva, 35 refieren claramente a la eficacia administrativa: agilidad, facilidad, proximidad; 2 de ellas a la mejora en la atención; y 26 respuestas refieren a productos y cambios producidos o esperados de la Descentralización tales como desburocratización, servicios eficiencia, soluciones etc.

· En cambio, solo en 9 casos se habla de delegación, transferencia de poder. Este es un tema para pensar ajustes. Claramente la delegación, bastante considerable de atribuciones a la Junta Locales, no es visualizada como transferencia de poder a la ciudadanía. Esto explica, en parte, su baja performance en otras preguntas.

Si se vinculan estos resultados con los específicos sobre transferencia de poder y los insumos emergentes de las entrevistas, parece claro que aunque la descentralización esta bien consolidada en el imaginario colectivo, su funcionamiento es criticado como tal (no hay transferencia de poder), y muchos de las percepciones positivas se ligan, en realidad, a la desconcentración.

Una hipótesis explicativa es que los CCZ, con todas sus dificultades son una expresión exitosa y visible de la desconcentración. En cambio los órganos locales, Junta local y Consejo Vecinal, no llegan a prefigurar, con fuerza, las ventajas de la descentralización o de la transferencia de atribuciones a la ciudadanía.

De todos modos los Concejos Vecinales reciben apoyo y se reclama competencias para ellos.

De lo que venimos analizando, a priori se desprende que las palabras claves, las variables a tomar en cuenta al decidir un programa, una estrategia una modalidad de acción serían:

· Cercanía como concepto multivalente (cercanía geográfica, cercanía de las jerarquías)

En una estrategia de relanzamiento o renovación de mensajes sobre la descentralización, se debiera priorizar los programas, propuestas, acciones y aún instrumentos que operen visiblemente sobre una o más de estas variables, si es posible combinándolas.

Estos son factores críticos de éxito sobre los cuales desarrollar la estrategia y al mismo tiempo, pero al mismo tiempo son nudos críticos para mejorar; ya que también son citados en encuestas y entrevistas como insuficiencias o complicaciones: se critica y demanda más información; los actores sociales manifiestan cierto desencanto por lo que califican como un distanciamiento de las autoridades municipales, ya que “no hay representantes de la IMM en los CCZ”, los problemas que se resuelven desde el CCZ no son suficientes, etc.

Más allá de estas valoraciones preliminares sobre los impactos globales de la descentralización, las preguntas políticas de fondo, relacionadas con este tema que emergen recurrentemente hoy a partir de todos los instrumentos utilizados, podrían formularse como sigue:

Valdría la pena montar un programa especifico, sencillo pero efectivo y con un plazo más apropiado de trabajo, para responder más satisfactoriamente a estas preguntas, pues la respuesta a las mismas es la clave para encarar los próximos años del proceso de descentralización.

Sin perjuicio de ello, se enumeran a continuación algunas pistas que eventualmente pueden coadyuvar a encarar la respuesta a tales interrogantes.

· Acercar el gobierno a la gente desconcentrando funciones y tareas y descentralizando niveles de planificación y decisión. Y colocando la IMM y sus autoridades, cerca de la gente.

· Democratizar la relación gobierno – sociedad civil, a través de la participación, el control ciudadano, la transparencia.

· Ampliar la democracia con experiencias de autogestión y co gestión en el marco de prácticas de democracia directa.

· Avanzar en equidad en la ciudad y en las políticas sociales, reconociendo y atendiendo déficit y diversidad.; administración de los recursos con un sentido redistributivo, priorizando la atención a los sectores sociales y los territorios del municipio históricamente postergados o marginados.

· Mejorar la eficacia. Este es un objetivo que admite muchas lecturas válidas; pero básicamente refiere a la agilidad y eficacia administrativa, a la rapidez de respuesta a demandas de reparación o mantenimiento de infraestructura y a la ampliación de acceso y calidad de los servicios y políticos.

No son pistas que no hayan sido anteriormente recorridas. Por el contrario, son objetivos planteados desde el inicio del proceso de descentralización y hacia los cuales éste ha avanzado - no sin dificultades, por cierto, pero progresivamente- en tiempo transcurrido desde entonces.

Ninguno de los entrevistados puso en duda la validez de la descentralización. En las encuestas es posible sumar los que consideran positiva la descentralización y aquellos que aprueban la instalación y funcionamiento de los CCZ, los que constituyen un signo visible y visibilizado de la Descentralización, con el resultado de una aprobación bastante sólida, aunque critica. Un 64% opina que no hay que volver atrás, lo cual es muy contundente.

Asimismo, la participación tiene un alto grado de valoración conceptual, aunque esto no se refleja en los comportamientos. Un 59% opina que participar es muy importante.

Esto configura ya el principio de un gran cambio en una cultura política frente a la tradicional concepción implícita de estado y gobierno centralizado, cambia también el modelo teórico de representación y relación con la autoridades pertinentes.

En la encuesta de IDES un 28% de los consultados explica la repercusión positiva del CCZ porque “se atiende los problemas de la gente y del barrio”, un 10% destaca que “permite mayor comunicación con la IMM”, y un 11% lo explica por “proximidad para hacer trámites”.

Esta idea de proximidad y cercanía se repite con contenidos diversos, amplios e incluyentes de la relación de gobernados y gobernantes. Puede asociarse a fenómenos fácilmente percibibles de nuestra sociedad y tan diversos como la tendencia urbana a las micro centralidades o a la sensación de cercanía y accesibilidad que genera el actual Jefe de Estado a nivel de opinión pública.

Sin duda puede considerarse que su instalación, con todos sus problemas, constituyó un factor critico de éxito para la concreción del objetivo de impacto de acercar el gobierno a la gente, y probablemente fueron una variable importante de gobernabilidad. Por eso mismo resulta clave revisar su adecuación a los nuevos marcos situacionales, internos y externos.

En la entrevistas se marcan otros aspectos implementados que inciden en “acercar el gobierno a la gente”: los Acuerdos abiertos al público o en zona, el Presupuesto Participativo, en algún caso los Planes Zonales. Pero hay que recordar que, quienes contestan son actores sociales destacados de alguna manera; o sea, no aunque son respuestas que “están en la sociedad”, no por estarlo son generalizables.

Las entrevistas a actores sociales expresan esta cercanía como logro, como resultado, explicándola en dos niveles: la posibilidad de interlocución directa con las autoridades (percibida como disminuida actualmente, pero igual señalada) y la cercanía física que facilita información, gestiones, etc.

Puede agregarse en el rubro “gobierno más cerca de la gente”, las respuestas al Cuadro de la pregunta 39, donde se asocia descentralización con palabras tales como próximo, practico etc.

Sin embargo también es bueno repetir que la diferencia entre descentralización y desconcentración es escasamente percibida o al menos explicitada. En todo caso, es la desconcentración la que más se destaca como positiva en la encuesta.

En las entrevistas, los informantes calificados diferencian ambos conceptos y aprecian o discuten la descentralización como proceso incompleto pero deseable

· Se desarrollaron procesos, mecanismos, órganos de participación y a veces de cogestión inéditos, que actúan en la línea de democratización buscada.

Por otra parte la relación entre autoridades y sociedad civil avanza, en algunas experiencias, hacia la construcción de una relación de trabajo conjunto, para lo cual se han creado e implementado instancias específicas, superando en algún grado la simple demanda.

La instalación de órganos locales, más allá de la evaluación que se haga de su funcionamiento o del peso relativo que muestran en la Investigación configura impactos en la democratización y participación, una ruptura con la forma tradicional de relación con la “cosa publica”.

Con todas las limitaciones, también pueden verificarse los impactos de democratización que significan las comisiones temáticas, la posibilidad de llamar a los directores para explicar u oír, el presupuesto y los intentos de planificación participativa.

· Resulta más complejo evaluar a priori los logros previstos en materia de equidad en la redistribución de servicios, que sean claramente imputables directa o indirectamente a la descentralización.

Los resultados de la encuesta reflejan desconocimiento de los programas concretos tendientes a este objetivo por parte de la población. Probablemente, esa escasa visibilidad se deba a insuficiencias en la coordinación y difusión dichos programas.

(El presente Informe fue elaborado en el marco del convenio suscrito el 20 de diciembre de 2000 entre la Intendencia Municipal de Montevideo y el Instituto de Investigación y Desarrollo)

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